1、 政府主导与居民自助的传统民居修缮探索平遥古城 传统民居保护修缮工程资金补助实施办法效果评估 政府主导与居民自助的传统民居修缮探索平遥古城 传统民居保护修缮工程资金补助实施办法效果评估 田丰，史文正，温俊卿，杨官允 摘要：传统民居是传统格局和历史风貌的基础，是城市文化传承与特色塑造的直接抓手。自历史文化名城保护制度建立以来，一直缺乏普通民居院落的修缮和管理的有效实践。作为世界文化遗产、全国传统民居数量最多的集中区，平遥古城一直在努力为近 4000 处民居院落的修缮寻找办法。通过分析平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法实施三年以来，在资金补助办法的程序设计，民居院落修缮、传统工艺的保护与
2、传承等方面取得的成效，以及受到产权限制无法全面推开、受到商业开发带来的冲击等影响，提出将一次性发放的补助资金改为多次发放，探索传统民居内部空间适应性改造、加强其他民居修缮管理、协调营销梳理品牌等改进建议，希望平遥古城的有益探索可以进一步巩固发展、推广开来。关键词：平遥古城，传统民居，修缮 引言 传统民居是历史文化名城、街区、名镇名村和传统村落的传统格局和历史风貌的重要组成，是传统空间肌理的体现，是传统修建技术、特别是地方营建工艺的集大成者。在历史文化名城申报条件中明确提出，每个名城必须有两个以上历史文化街区，每个街区面积不小于1 公顷，在名镇、名村和传统村落的申报条件中，历史建筑和传统风貌建筑
3、的数量、建筑面积都是定量评价的指标之一。传统民居虽然在历史价值、艺术价值、科学价值不像文物建筑突出，但是其具有的使用价值、经济价值同样重要，如果没有传统民居的支撑，名城到街区的保护体系也无法成立。一方面传统民居数量巨大，另一方面，在民居建筑中尚没有形成像文物建筑的专项资金保护体系，一些地方的传统民居逐步变成大杂院、棚户区，遭到蚕食、拆毁的情况屡见不鲜。由于年久失修，传统民居中的居民对改善人居环境的呼声也十分高涨。作为以整体城市列入世界文化遗产名录的历史地区，平遥古城 2.25 平方公里有近 4000处民居院落，其中 90%为明清建筑。这些民居建筑的维护，涉及县城 20%的建成区、2 万多居民的
4、人居环境，也关系到平遥古城作为世界文化遗产的立论之本。早在 2010 年，有美国全球遗产基金会（Global Heritage Fund，GHF）资助平遥进行民居修缮试点。当时 GHF 的理念是，以一处院落为样板进行修缮，为地方居民提供参照标准和技术指导。其修缮的米家巷 12 号院于 2011 年修缮完成，作为 GHF 的办公场所，同时组织一些文化活动向社会开放。然而这一实践居民关注多、行动少，激发的热情不足。同一时期，平遥古城内还以范家街试点，以街区为单元探索社区重建与民居修缮i，由于房屋产权复杂、参与的样本偏少等原因，这次试点停留在研究阶段。经过多年的探索，平遥县政府于 2012 年颁布平
5、遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法ii（以下简称 补助实施办法），并于 2013 年修订完善、执行至今iii。1 补助实施办法简介 1 补助实施办法简介 1.1 申请流程 按相关文件，本办法适用于“明晰产权、居住性质”的传统民居修缮，包括建筑主体维修工程及其附件维修，院落附属传统组成部分的维修，以及抢救古树名木、老井台、磨房等。常规的资金来源由县政府从旅游门票收入中设立专项资金为主，辅以机关干部每人月捐 1元。申请补助程序分为八个步骤，具体如图一。图 1 补助申请程序 图 2 某院落前期宣传挂图 图 3 修缮后实景 1.2 评定办法 补助实施办法的核心技术，是对传统建筑现状的评定。20
6、12 年颁发出台时，补贴方式定为按建筑面积测量，政府按工程总费用补贴 2/3，居民个人承担 1/3。经过一年试运行后，由 2013 年将建筑评定办法改为按室内面积测量，由古城专家评审委员会的现场踏勘，依据平遥古城保护控制性详细规划，根据建筑在院落中的位置、建筑体量、用材、结构、装饰工艺、历史价值等方面将申报建筑分为三类，每一类别的建筑根据残损程度又分为三级进行补助。施工过程中有不可预见情况可申请设计方案变更，但补助等级确定后不可再有变动。经过完善，政府出资减少，补贴资金的使用更具针对性。表 1 传统民居修缮分类分级定额补助分配表 民居破损等级 分类补助标准（元/平方米）第一类 第二类 第三类
7、一级（严重）1000 1200 1400 二级（较重）600 800 1000 三级（较轻）400 500 600 1.3 实施成效 1.3 实施成效 自实施办法印发后，平遥县规划局在古城内主要街道、路口张贴平遥县人民政府关于对平遥古城传统民居保护修缮工程实行资金补助的通告、在黄金时间电视游动此通告等方式进行宣传，并在县规划局古城规划管理科设立报名点，组织 14 名工作人员分 3 小组，由长期从事古城保护、文物保护和对平遥人文历史研究颇深的专家带队，分片分区对报名院落进行现场踏勘。自 2013 年至 2015 年，以政府补助加居民自筹的方式，平遥古城内共完工民居院落修缮68 处，政府共补贴资金
8、 443 万。2016 年的一项调查反馈表明，参与补助的居民对补助方式、工程质量整体都较为满意iv。2 实施经验总结 2 实施经验总结 2.1 引入第三方评价监督，加强社会参与 2.1 引入第三方评价监督，加强社会参与 传统建筑涉及的古建技术性、专业性较强，一般理解应由文物部门全程参与指导和技术把关。由于县级文物部门技术人员有限，难以有精力照顾到大量民居建筑，实际上许多地方市县级别的文保单位都难以顾及，更无论数量巨大的普通民居。补助实施办法通过“专家评审委员会”的机制，解决这一技术难题。根据申请程序，由规划局作为组织牵头单位，汇集文物技术人员、地方学者、工匠、热心市民成立古城专家评审委员会，负
9、责建筑现状质量评估、修缮方案评审以及施工过程监理，实质是将修缮过程涉及的“技术性”较强的内容外包，调动了社会参与的积极性，既保证技术人员有足够的现场工作时间，也减轻修缮工程对规划局、文物局常规工作外增加的工作压力。实际上，在实施的几年间，为了保证工程进度和施工质量，规划局相关工作人员保持每周 2-3 次巡察项目进度，仍需要投入大量精力。2.2 合理竞争机制，保证工程质量 2.2 合理竞争机制，保证工程质量 为了保证设计方案的科学合理和经济性，在确认申请后，规划局面向有古建筑施工资质的设计单位组织公开招标，保证每个院落不少于 3 个设计方案。同时对设计施工单位提出人员专业技术要求，并设有一定处罚
10、制度，在 2 年内出现不合格项目的队伍将被取消投标资格，并处罚工程造价 10%。通过这种竞争机制，鼓励了地方施工队伍申办资质、扩充工种、提高技术水平，避免部分低价恶性竞争，保证工程质量。加上监管到位，办法实施三年以来，没有发生因工程质量产生的纠纷，竖立了政府部门的形象和补助实施办法的公信度。2.3 专业审查严格，培育地方技术人才 2.3 专业审查严格，培育地方技术人才 传统民居具有很强的地域特征和地方特征，即使相邻县市的传统民居风格相似、工艺相近，也存在许多细微的变化，这些差异在外行、外地人严重也许不明显，但是对于熟悉地方传统建筑的匠人而言，是一眼看出的“地道”与否。自修缮办法施行以来，一直公
11、开招标、公开竞争，已经将平遥古城修缮市场完全开放。理论上，全国各地的古建施工队伍都可以来参与竞争。实际上，一方面平遥县的古建筑施工队伍的数量和质量，在山西全省领先于其他地方；另一方面，受到地域建筑特性的限制，外来设计单位“不够地道”的设计方案，难以 通过专家委员会的审查。目前，修缮工程均为本县的大型古建工程公司中标，补助实施办法客观上促进了本地古建筑施工技术人才的培育，吸引更多年轻人学习传统建造技术，有利于地方传统建造工艺的传承发展。2.4 撬动个人资金，改善居住条件 2.4 撬动个人资金，改善居住条件 由于街巷狭窄，基础设施无法大规模统一建设，平遥古城当前的基础设施，仅限于自来水入院和污水井
12、入街，院落内没有集中的燃气、供热、排水设施。在没有政府资金补助时，居民对基础设施改善完全是等待、依靠政府，民间社会资本也没有有效途径参与古城基础设施改善工作。在 补助实施办法 推行后，居民在修缮建筑时一般都会对设计方案提出要求，希望同步改造厨房、卫生间，将自来水引入室内，根据院落面积在院子建设化粪池，生活污水经化粪池与街巷的排水管道相连。同时增加小锅炉房、铺设暖气管道，或是增加空调用于取暖。尽管政府补助资金只用于古建筑和附属建构筑物，不涉及室内陈设和基础设施，此部分资金完全由居民个人承担，居民改善意愿仍然十分强烈。在没有统一开展古城基础设施建设之前，结合房屋修缮同步改造院落内部基础设施，带动了
13、社会资金对古城保护的投入，有效改善居住环境。图 4 增加的辅助用房（不属于院落格局）图 5 井盖下为新增的化粪池 图 6 室内增加的暖气 图 7 整理后的电线 图 8 某院落修缮后的大门门头 2.5 渐进式修缮，维持居住多样性 2.5 渐进式修缮，维持居住多样性 由于需要房屋产权人独立申请，工程规模较小，技术队伍数量人员有限等原因，特别是经过对申请条件的详细设计，已进行的工程，都是以单个院落为单位。各设计方案根据院落特点进行设计，既风格一致、样式协调，又个有特色，避免了房地产开发式的统一的、大规模的修缮造成的单调和刻板，保证了传统居住形态的多样性。3 存在的困惑和问题 3 存在的困惑和问题 3
14、.1 产权带来的限制 3.1 产权带来的限制 针对现状设计的补助办法，只有“明晰产权、居住性质”的民居有资格申请。换言之，产权不够明确的院落，如存在产权纠纷的私人院落、多户杂居产权分割严重的私人院落以及公产院落没有资格申请补助。平遥古城近 4000 处院落，经过 1958 年和 1962 年两次“私房社会主义改造”，到 1966年，古城有 1000 多户居民的 10100 间房屋成为“经租房”（经济租赁房）v，产权由私产变 为公产。这批房屋后来虽然有部分返还，但大量仍为公产、处于“经租”状态。在 1968 年，古城内场院、车马院等“未建设土地”收归国有，后来逐步建满房屋，同样成为公有房产。目前
15、古城内的公有房产约 9000 多间，涉及 1000 余处院落，其中部分院落整体为公产、部分院落则是几间公房、几件私房。如此构成复杂的“公房”属房管所管理。房管所人力和资金有限，虽然名义上房屋租金应该用于房屋修缮，实际上公房租金非常低，即便如此，近一半的租户交不起或不想交租金。公房居住人口多、日常维护差，相比私产院落而言状况更加危急，但是受到产权制约，却无法利用补助资金开始维修。此外，原则上一个院落只能申请一次补助，修缮方案以恢复院落传统格局为基本设计理念。同样由于历史原因，一些传统家族大院被拆分，产权公私混杂，居住情况也复杂。对于被拆分的大院，虽然相邻、相近，也曾经相通，但受到产权限制，无法统
16、一修缮，失去一次恢复“传统格局”、重建空间肌理的契机。如 2015 年施工的马圈巷 11 号院，原先外院为场院、内院为居住，院落南面还有花园，三个院落共为一户所有，居住、劳动、饲养、休闲等功能以三个院落的空间进行组织。在前文提到的“未建设土地”改造中，外院场院和花园被收归国有，并分配给新的住户，目前四个院落为三处私产、一处公产，涉及 4 户居民。内院房主想收回外院一并申请资金补助进行修缮，无奈多次向政府申请收回未果，私人协商也没有达成一致，由于只能先以自有的院落申请。对于厨房、厕所等原本可以统筹布局的空间，只能布局在一个院内。同时，必须经过外院才能到达内院，外院的凌乱和内院的整洁形成鲜明对比。
17、图 9 院落现状产权 图 10 传统家族院落格局 3.2 申请流程仍需完善 3.2 申请流程仍需完善 从前文补助申请流程图可以看出，以目前的申请程序，有三个环节可能存在申请人与政府部门意见不统一，其一为当专家委员会认为申请人不具备补贴资格时，有修缮房屋意向的申请人该何去何从；其二为在竣工验收中发现工程不符合设计方案如何处理；其三是补助资金是一次性申请、一次性发放，对可能出现的破坏性建设缺乏应对。这三个潜在漏洞已经显露端倪。以 2015 年为例，当年共 39 户通过审查，开工 20 个院落，另外 19 处院落由于户主家庭内部利益纠纷或对不认可设计方案而搁置。按目前的申请程序，候选的三个方案由组织
18、招标的规划局支付三千到五千不等的设计费，20 个院落政府共投入设计费用 11.4 万元。最后无法正常开展，影响了补助实施办法的有效推行。对后续监控方面的漏洞，以 2014 年完成的西湖景街某院落为例。此院落属于较为简单的一进院落。竣工验收、资金拨付后，业主在居住过程中发现倒座（沿街门面）屋顶北坡屋顶较短，与东厢房之间恰好有一尺檐下空隙，会有雨雪刚好从中落下来，于是自行在北坡屋顶瓦片上搭出一尺多的雨棚，将倒座与东厢房之间的檐下作为储物空间。如果说这个变化可逆、对传统风貌和院落格局影响较小，尚可接受。也暴露了对补助资金发放之后缺乏监控管理的漏洞。从部门权限和职能讲，后续的变化属于城管部门监控职责，
19、如果有新的建设行为，其是否申请建设工程许可证属于合法建设，或是手续齐备但是建设行为与古城风貌不协调，都应该由城管部门负责监督管理、告知或是处罚。理论上可行，实际也受限于人力、专业限制，由城管对古城的建设进行监管操作难度很大。一些加高、搭建等建设行为，发现已为时尚晚，又往往以缴纳罚金结束，仍是不利于古城风貌的保持。3.3 商业开发的冲击 3.3 商业开发的冲击 从已完工的院落看，按照分级分类和分项补贴计算，基本上政府补贴资金占到工程总费 用的 1/3 左右。为了保证工程质量以及政府依法行政的要求，现行办法只允许具有相关资质的公司参与方案投标。县城现有古建筑施工资质的公司 7、8 家，另外还有十余
20、家没有办理资质的小施工队。有资质的公司由于管理费用、人员费用等基础开支，其报价比小施工队高出 1-2 成。结合可以拿到的政府补贴比例，一些工程用正规古建公司与雇佣小施工队，业主个人出资相差不多，用小施工队还减去了申报的麻烦，可以让施工队按照业主意愿进行施工，而不用严格按照设计方案进行，花费相当还更加自由。虽然施工过程和后续服务都缺乏保障，一些户主还是存在侥幸心理，转向雇佣小施工队而不再申请政府补贴。3.4 利用方式单一 3.4 利用方式单一 平遥古城 2014 年游客数量 150 余万，节假日时间普通的民宿双人间可以涨价到 500 元一天，越来越多的民居院落被改造为民俗客栈。申请补贴的院落的修
21、复目的，都是自住加开设民宿旅馆，即便一年之中有 80%的时间空置，旺季和黄金周几天时间，就可以赚到做工一年的收入。虽然专家学者早就提醒平遥古城要保持生活性、避免过度商业化，政府实际上没有找到其他有效的引导方向，居民参与旅游的热情有增无减，民宿在古城内四处开花。相比其他完全作为旅游服务的院落，申请补贴资金的院落至少都保持了房主自己仍然居住在内，只是为了让民宿院落更“漂亮”，都做了木雕、彩绘等装饰，雕梁画栋、十分华丽。由于缺乏有效的引导，难以做到完全以改善人居为目的或有其他文化活动的引入。4 完善措施及建议 4 完善措施及建议 针对前文提出的政府补助资金进行民居修缮实施疑点，如何进一步鼓励居民申请
22、补贴、按规划设计要求进行房屋修缮，提升真正的传统民居院落对“假古董”院落的竞争力，达到古城保护的真实性，研究提出以加强后期监管、提升空间适应性、协调营销增加推广等策略来进一步完善和推进民居修缮工作。4.1 分阶段发放补贴 4.1 分阶段发放补贴 政府资金的使用，在规则明确、流程清晰、手续完善的基本前提下，要进一步研究如何最大限度发挥资金效用。所谓“最大限度”，包括“少花钱、多办事”，提高资金使用效率，也包括延长其功效的有效时间。针对现有实施流程中三个有可能产生不同意见的环节，首先 建议在公示申请结果、组织设计方案招标之时，要求申请人缴纳一定数量的保证金、工程过程中返还，以减少因对设计方案不满、
23、直接退出申请时，政府垫资过多，避免申请人将设计方案直接委托无资质施工队进行施工。具体金额可以招标设计标底费为准。其次，对竣工验收时可能出现的不良结果提前设计，明确不同责任方及相应惩处措施。第三，是将补助资金分阶段发放。在工程进行中可以支付一定比例，缓解申请人的现金流压力。更为关键的是，在竣工验收后，剩余资金从目前的一次性发放，变为三年或五年一定时间内、逐年多次发放。只有每年都通过专家委员会的回访验收，才可以领到资助资金。此时回访验收，主要是对后期是否有加建、改建等使用过程的控制。如果有不利于传统建筑围护的使用或新的建设，则不再对申请人进行补贴。如果申请人在项目完成后将房屋出租，还应在一定年限内
24、保持租金上涨控制在一定幅度，避免由于房屋修缮造成现有居民的流失。4.2 加强一般民居修缮管理 4.2 加强一般民居修缮管理 改变现状对古城内其他违规建设工程“以罚代管”的做法，理顺部门关系、厘清职能范围，进一步加强对其他未申请资金补助的民居院落建设工程的管理。强调从前期方案审查、中期施工质量监督到后期按设计方案进行竣工验收，尽量将不符合传统风貌的建设及时制止在萌芽中。同样，对于按照传统样式、传统工艺进行修缮的民居院落，政府也应给与一定的表彰和奖励。4.3 探索传统民居空间适应性改造 4.3 探索传统民居空间适应性改造 通过组织设计竞赛、邀请明星设计师等方式，积极探索传统民居内部空间的适应性改造
25、，使之更加适应现代生活。可行性方案可在补助院落进行试点，使政府补助修缮的院落成为新技术的试点窗口和样本标间。维护传统格局和风貌的同时，进一步实现生活现代化。4.4 协调营销竖立品牌 4.4 协调营销竖立品牌 我国的遗产保护制度施行多年以来，一直强调物质空间的保存。平遥古城在发展中遇到的过度商业化的冲击等现状，已经证明脱离综合政策设计单独讲求物质实体的保护无异于缘木求鱼。传统建筑的保护只是地方遗产保护政策体现的一个方面，在物质空间分析研究的基础上，需要地方政府对遗产保护和发展有清晰的目标、制定具体实现途径、进行综合配套政策设计。具体到平遥古城而言，协调统筹规划、建设、旅游、工商、税务等部门，对于
26、积极 申请、主动配合的资金申请人，应在其后期的其他使用、经营活动中给予一定政策支持，以竖立政府修缮的品牌，鼓励更多居民的参与。如在申办开设家庭旅店或其他符合传统院落使用要求的经营场所，可以开通快捷办理、施行一定税收减免等优惠政策；旅游营销中加强对传统民宿的推介和宣传，在社区和其他社会活动中对积极维护传统院落的申请人的表彰、奖励等，让积极参与和配合的居民得到物质和精神上的更多支持和鼓励。5 结语 5 结语 平遥古城作为“中国汉民族城市的杰出范例vi”，因其资源丰富完整，本身就担负着传承发展传统民居艺术、探索更新途径的重任。本文通过对平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法 发布三年以来的实施
27、成效分析探讨，肯定了作为国内政府补助民居修缮的先行者，平遥古城对传统民居保护和修缮的举措，最大限度地保持古城内传统民居的原真性，完整性，延续性，有效遏制对传统民居的过度商业化开发和破坏性建设行为。办法操作性强、实施效果好，在维修传统民居的同时，宣传了保护理念、培育了地方队伍、传承了传统工艺、改善了人居环境，真正做到对传统民居的有效保护、科学传承、合理利用，具有普适的研究意义和实施价值。针对现有不足，文章提出了完善资金发放流程、探索民居内部空间适应性使用、多部门协调营销等改进建议，希望平遥的有益探索能够巩固发展、发挥更大作用。图表来源 图 1 根据平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法整理
28、 图 2-8 笔者拍摄 图 9-11 笔者绘制 表 1 引自平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法 注释 i 上海同济城市规划设计研究院、同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司，2011，平遥古城范家街历史地段保护修复项目，项目负责人邵甬、张鹏 ii 平遥县人民政府关于印发的通知（平政发【2012】22 号）iii 平遥县人民政府办公室关于印发平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法的通知（平政办发【2013】60 号）iv 该评估由华夏遗产基金会资助、复旦大学文物与博物馆系研究生任晓莹、曹可硕承担。v 姚轶锋，同济大学硕士学位论文 中国人居型世界遗产地社区调查与研究以平遥古城范家街
29、为例，2011：46-47 vi 世界遗产委员会评语：平遥古城是中国境内保存最为完整的一座古代县城，是中国汉民族城市在明清时期的杰出范例，在中国历史的发展中，为人们展示了一幅非同寻常的文化、社会、经济及宗教发展的完整画卷。（1997）参考文献 1 宋昆.平遥古城与民居M.天津：天津大学出版社.2000 2 姚轶锋.同济大学硕士学位论文中国人居型世界遗产地社区调查与研究以平遥古城范家街为例D.2011 3 王金平.山西民居M.中国建筑工业出版社.4 郭桂香.面向古城居民,针对修缮实务.中国文物报 2015-8-21 第 005 版 作者简介 作者简介 田丰，山西省城乡规划设计研究院，规划师；史文正，山西省城乡规划设计研究院，副总工程师；温俊卿，山西省城乡规划设计研究院，规划师；杨官允，山西省城乡规划设计研究院，主任工程师。
