1、 成都新一轮城市总体规划编制成都新一轮城市总体规划编制的探索与实践的探索与实践 徐本营 摘要：面临新形势和发展新要求，城市总体规划改革势在必行。本文首先反思了总体规划在实施中暴露的问题，并总结了成都在新一轮总规编制中的改革思路，提出总规应重点体现四个方面的管控，即管方向、管格局、管边界、管标准。在此基础上，成都从规划管理及规划内容两个方面进行了初步探索。关键词：成都总规，改革，四管 城市总体规划是指导城市发展建设的全局性、综合性、战略性的规划，是城市建设和规划管理的基本依据。在新形势和新要求下，城市总体规划受到各方面的挑战，改革势在必行。1 1.成都市成都市现行总体规划现行总体规划编制中发现的
2、问题编制中发现的问题 结合成都市总体规划编制过程中的体会，我们发现城市总体规划编制中普遍存在以下问题：1.11.1 编制内容上，内容庞杂、面面俱到，编制内容上，内容庞杂、面面俱到，“被“被规划规划”现象突出现象突出 城市总体规划的编制内容涉及“从定位到目标，从战略到布局，从公服到基础设施专项，从历史保护到城市设计，从实施政策到近期建设”等多个方面，内容繁复，面面俱到。同时，由于总规内容庞杂，专项内容缺乏深入研究，极易被专项规划钳制，出现“被规划”的现象。1.21.2 编制时效上，程序繁杂、周期冗长，时效性较差编制时效上，程序繁杂、周期冗长，时效性较差 在规划编制方面，面面俱到的编制方式，导致规
3、划编制周期较长，同时规划协调工作量巨大，降低了编制效率。在行政审批方面，按照各级法律法规办法要求，城市总体规划从编制到审查、审批要经过若干烦琐程序，拉长了总体规划的编审周期。由于周期冗长，极易造成规划管理上的不连续性，形成城市总体规划与实际城市发展状况的严重脱节。以成都市高新西区一块绿地为例，已经批复的上一版总规并没有该地块，而当时现行总规也未获批复，导致缺少法律依据，引起较大争议。类似的，由于种种原因造成了总体规划审批周期长，很多城市总体规划审批一拖几年的现象普遍存在，而任何城市都不会因为总体规划没有得到审 批而停止建设发展，这种有违法理的尴尬亟须改变。表表 1 1：需上报国务院审批需上报国
4、务院审批的的城市总体规划主要程序城市总体规划主要程序 报 审报 审阶段阶段 序号序号 审查步骤审查步骤 审查审查具体内容具体内容 依据依据 总 规评 估阶段 1 市级审查 市政府分管领导专题会审查 常规工作程序 2 省级审查 省住建厅审查 城市总体规划修改工作规则（国办法（2010）20 号）3 部级审查 住建部组织部门和专家会议审查 城市总体规划修改工作规则（国办法（2010）20 号）总 规纲 要阶段 4 市级审查 市政府分管领导专题会审查；常规工作程序 市规委会或领导小组会议审议 5 部、省级审查 住建部会同省住建厅组织部门和专家会议审查 城市总体规划审查工作规则（1998 年建设部令第
5、 64 号）、建设部关于加强城市总体规划修编和审批工作的通知（建规【2015】2号）、城市规划编制办法（2005年建设部令第 146 号）总 规成 果阶段 6 市级审查 市政府分管领导专题会审查；常规工作程序 市规委会或领导小组会议审议；市政府常务会审议；公告、征求专家和公众的意见；中华人民共和国城乡规划法 市人大常委会审议 城市总体规划修改工作规则（国办发（2010）20 号）7 省级审查 省政府批省住建厅审核 城市总体规划修改工作规则（国办发（2010）20 号）8 部级审查 住建部组织专家会议审查；城市总体规划审查工作规则（1998 年建设部令第 64 号）、建设部关于加强城市总体规划修
6、编和审批工作的通知（建规（2005）2号）部际联席会审查；9 国务院阶段 国务院办公厅审查后批复 1.31.3 实施管理上，实施管理上，上级督察与地方上级督察与地方实施实施错位错位，不能适应，不能适应管理管理需求需求 城市总体规划是住建部督察城市规划建设的重点，但地方层面通常以控制性详细规划来实施管理。总规编制后，通过控规满覆盖来指导实际操作，但在实际执行过程中控规进行了无数次调整。以成都为例，前几年控规调整年均 200 至 300 个，近几年年均也有几十个，到最后控规实施的方案与总规在空间上存在差异，从而造成住建部对城市的管理造成错位。2.成都市总体规划编制改革的总体思路 城市总体规划的地位
7、类同于“城市宪法”，是一个城市未来一段时期内发展的总纲。针对这一特征，结合中央的新精神、住建部新要求和地方发展实际，成都总规在新一轮编制中重点体现四个方面的管控，即管方向、管格局、管标准、管边界。总规改革也必须围绕这四个方面展开，以凸显战略性、强化结构性、树立权威性。2.12.1 管方向管方向：主要指制定城市发展目标和策略，主要指制定城市发展目标和策略，体现战略高度，体现战略高度，指导城市发展。指导城市发展。管方向包括管“大”方向及“小”方向。前者指城市宏观发展方向和发展思路。城市总规的战略属性是其他规划无法取代的，总规应充分发挥规划引领城市长远发展的纲领性作 用，强化对城市未来发展重大战略问
8、题的思考，突出顶层设计和战略高度，强化城市发展导向。如 2030 纽约规划将纽约的战略定位为更绿色更美好的都市，目标取向侧重于人居环境品质、绿色低碳、就业居住、公共交通、文化特色等方面，使纽约成为更便利、更美丽、更健康、更平等的城市。新加坡提出从建设“花园城市”到建设“花园中的城市”。“小”方向指城市扩展的主要空间发展方向。在新的时期，城市的发展从外延拓展型发展已逐步向内涵提升型发展转变。因而，未来空间发展方向主要将与城市开发边界结合考虑。2.22.2 管管格局格局：确定城乡发展的总体格局确定城乡发展的总体格局,体现一张蓝图管到底体现一张蓝图管到底,避免实施走样。避免实施走样。管格局是城市总体
9、规划区别于国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等规划最显著的特征。而在城乡规划序列内，也只有总体规划能够确定城市格局，控规、专项规划等都无法达到此作用。管格局一般包括生态格局和空间格局。在生态格局层面，应按照自然生态本底，严格保护生态资源，避免城市建设用地对生态资源的蚕食。如上海在市域构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系强化中心城及周边地区建设外环绿带、近郊绿环、中心城周边地区生态间隔带及中心城楔形绿地空间，优化城市结构。郊区积极控制生态走廊，推进大型区域性公园，促进基本农田集中连片，形成农田林网的复合生态空间。再如北京通过地表通风潜力计算，分析城市地区地表通风环境，进而确定了多条“
10、城市主通风廊道（一级廊道）”及“城市次通风廊道（二级廊道）”，对廊道宽度、空间位置等进行刚性管控。空间格局方面，总体规划改革的主要思路是从完整布局转为结构量化。在市域格局层面，城镇应协调发展，形成组团化、网络化的空间形态；对于中心城区，总体规划应重点管控公共空间，体现城市的长远发展及宜居性的空间格局。2.32.3 管管边界边界：强化总规的刚性，确定禁建区、强化总规的刚性，确定禁建区、限限建区，以及划定城市增长边界线。建区，以及划定城市增长边界线。按照中央城市工作会议等要求，管边界体现为“从被动规划转为主动控制”，边界主要包括生态红线、开发边界线等。生态红线可划分为国家层面和城市层面。国家层面即
11、国家级资源、省级资源等，如风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、基本农田、世界自然文化遗产等。城市层面即除国家级资源之外，规划认为应纳入管控的部分，如城市水源保护地、成都地区的川西特色林盘等。开发边界线需要科学论证与承载力相匹配的规模，实现 控规模、优结构、保生态、显特色。2.42.4 管标准管标准：统筹各项规划建设标准，覆盖城乡，多统筹各项规划建设标准，覆盖城乡，多规规协调。协调。管标准的理念体现为从全面设置转为底线管控，即通过制定具体的导则、规范、标准等，以确保城市的发展战略得以落实和实现，指导城市发展。在市域层面，通过明确城镇体系中不同层次的建设标准进行标准化配置，构建覆盖城乡、功
12、能完善的网络化公共服务及基础设施体系。根据各层级及功能制定体现可持续、低碳的最低标准。如通过制定人均绿地面积、绿地用地比例等以实现“生态宜居”；通过制定用地比例要求实现“产城融合”；通过制定公共配套标准以“完善配套”；通过小街区规制实现“形态优美”；通过公交分担率、道路密度等指标实现“公交导向”。2030 纽约规划确定了相应的举措和控制指标以实现可持续发展，如通过“资源化利用垃圾，减少现有垃圾场 75%的填埋量，把垃圾场改造成公园绿地”等举措改善人居环境品质；通过“减少超过 30%的温室气体排放”确保绿色低碳等。3 3.成都市成都市新一轮新一轮城市总体规划城市总体规划编制编制的的初步初步探索探
13、索 成都市新一轮总体规划在编制过程中针对当前总规存在的问题进行了积极探索，主要体现在规划管理和规划内容两个方面。3.13.1 规划管理上的探索规划管理上的探索：刚性管制和弹性发展结合刚性管制和弹性发展结合 3.1.13.1.1 强化刚性管制强化刚性管制，通过立法或，通过立法或制定标准制定标准确保落地。确保落地。为确保总规的刚性管控效力，现行成都市总体规划在坚持生态优先、文化优先等原则，确立了成都的生态格局和空间格局。（1）生态格局 成都总规首先确定生态格局。市域内保护“山、水、田、林”自然生态本底，划定生态隔离区和生态保护区，构建“两环两山，两网六片”的总体生态保护体系。中心城区则保护自然山水
14、格局，形成“城在绿中、园在城中、城绿相融”的生态绿地系统及建构“三圈七片、七河多园”的绿地和河网水系布局。并通过生态廊道、绿道串联中心城区与市域生态功能区，形成“城绿相融”的格局。为确保成都总体生态保护格局的具体落实，成都通过立法或颁布导则进行严控。通过 成都市环城生态区保护条例的颁布，将环城生态区 133 平方公里的生态用地定界定桩，生态 格局得到较好保护。通过制定成都市生态隔离区规划管理技术规定，严格保护生态资源，防止城镇连片发展。对于中心城区的绿地控制，则凸显绿地结构，确定严格要求。传统总规编制中将绿线全域表达，但全面铺开的方式，管理效果不佳。成都新一轮总规重点突出了结构性绿地的绿线，进
15、一步凸显结构性和强制性，保证了规划的刚性。（2）空间格局 在市域层面，成都总规确定了“大城小镇协调发展，空间形态应呈现多中心、组团式、网络化，以城镇群为主体形态”的总体思路，确定了由 1 个特大中心城市、8 个卫星城、6个区域中心城、10 个小城市、68 个特色镇构成的全域统筹、城乡一体、协调发展的城镇体系。中心城区为扇叶式布局，并由单中心向多中心转变，在三环外建设副中心，形成历史特色鲜明、文化内涵丰富、城市功能现代、生态环境良好的城市总体形态。通过制定成都市城镇及村庄管理技术规定，确定了卫星城等各层级城镇相应的建设标准，作为与总体规划配套的管理要求共同管理。表表 2 2：成都总规及成都市城镇
16、及村庄管理技术规定城镇建设标准：成都总规及成都市城镇及村庄管理技术规定城镇建设标准 等级等级 建设标准建设标准 卫星城建设标准 1按照大城市配套标准，构建 10 分钟基本公共服务圈；2规划打造 10 分钟公园圈，人均公园绿地面积不低于 15 平方米；3 规划公共交通分担率不小于 50%，公交站点 300 米覆盖率不小于 80%，打造 10 分钟公交圈 区域中心城建设标准 1按照中等城市配套标准，构建 10 分钟基本公共服务圈；2规划打造 10 分钟公园圈，人均公园绿地面积不低于 16 平方米；3 规划公共交通分担率不小于 35%，公交站点 300 米覆盖率不小 于 60%特色镇建设标准 1与高
17、、快速路或轨道 15 分钟通达；2公共服务设施按照“1+28”标准配套建设；3人均公园绿地面积不小于 8 平方米，设置至少一处镇区公园 3.1.23.1.2 促进促进弹性弹性发展发展，与下层次规划紧密衔接，与下层次规划紧密衔接 现行城市总体规划在国内总规中首次提出“控制单元”概念，明晰了空间管控事权，促进了总规和下位规划编制的有序衔接。从“重民生、强功能、优品质、塑文化、人性化”的管控目的出发，现行总规将中心城区划分为 71 个控制单元，对各控制单元内的公共设施、市政设施、配套标准和公园绿地等的规模进行总量控制，不低于 中心城区控制单元一览表中对各项设施的要求，具体布局通过控制性详细规划进行落
18、实。上述区级设施原则上不应调出控制单元范围；其他各类用地在满足服务半径的条件下可在单元内进行位置调整。在与下层次规划预留接口方面，控规中划定了 15 分钟基本公共服务圈范围与总规单元的划定思路相承接。总规单元的范围由多个 15 分钟基本公共服务圈组成，并避免出现 1 个15 分钟基本公共服务圈分属于多个总规单元的情况。总规控制单元体现了对公共服务等用地类别数量和规模上的刚性，以及布局上的相对灵活性。表表 3 3 成都总规成都总规中心城区中心城区控制单元控制单元一览一览表表 控制单元控制单元号号 用地类别用地类别 用地性质用地性质 数 量数 量(个个)规模规模 说明说明 1 1-1 1 公共服务
19、设施 中学用地 8 12.6 小学用地 11 6.6 幼儿园用地 11 3.2 文化娱乐 图书展览用地（省、市级）2 1.6 体育 体育场馆用地（市、1 6.21 区级）社会福利设施 社会福利设施用地（机构养老）绿地 公园绿地 18.9 道路 道路线密度 12.4km/km2 道路面密度 24%市政公用设施 市级重要公用设施用地 3.23.2 规划规划内容内容上上的探索的探索：从“四书五斤”转为“三：从“四书五斤”转为“三书书一斤”一斤”成都市总体规划是国内首个以法定条文和条文说明作为成果形式的总体规划，其中规划法定条文的内容主要涉及规划目标与刚性控制要求，条文说明是对文本的补充，内容主要涉及
20、控制标准、策略及设施布局，经批准后的文本、文本条文说明和图集属法定文件，具有同等效力。实现了从“文本+说明书+专题+图集”四本书五斤重向“文本+条文说明+图集”三本书一斤重的转变，简化了成果，突出了重点，在总体规划编制中起到较好的示范和引领作用。4 4.结语结语 城市总体规划的技术路线历经多年的广泛实践，应顺应现实的发展背景加以创新和发展。成都总规“管方向、管格局、管标准、管边界”等四管概念的提出，是基于总规编制客观存在的现实问题的改革思路，将在新一轮总规编制中持续贯彻，也有待进一步深化和应用。参考文献 1 徐毅松等.新形势下上海市城市总体规划方法论探究J.城市规划学刊.2009(2).2 詹运洲等.传承与创新：上海新一轮城市总体规划总图编制的思考.城市规划学刊.2015(4)作者简介作者简介 徐本营，成都市规划设计研究院，副主任规划师。
