1、初探我国乡村社会治理对乡村规划实施的作用初探我国乡村社会治理对乡村规划实施的作用熊周蕾，赵守谅熊周蕾，赵守谅摘要：摘要：我国当前多数乡村规划编制及实施模式都是遵循源于西方的城市规划体系，与我国乡村治理处于长期的割裂状态，即“治规分流，各行其道”。本文认为乡村规划实施困境的突破口要回到乡村治理历程研究中，遵循乡村治理发展进程。首先，立足国内研究基础和焦点，梳理了我国乡村治理的演变趋势（乡村自治国家控制乡政村治多元共治），并从社会治理的角度分析了城乡差异（土地产权制度、社会秩序管理和建设管理），从而总结出我国乡村规划实施陷入困境的根源是缺乏从治理的维度来认识和规划乡村。最后，提出乡村规划实施中引入
2、乡村社会治理是必然的，有着发展的必然性，是乡村建设实践顺应时代发展的结合。关键词：关键词：乡村治理，乡村规划实施，治规协同1 当前研究的焦点当前研究的焦点1.1 乡村社会治理乡村社会治理概念理解。本文认为乡村社会治理是社会治理落在乡村的具体化表现形式，即“通过地方政府、村两委、市场、社会组织和村集体、村民之间相互合作，引导和规范村民自治行为，协商处理乡村公共事务。乡村社会治理内涵与主体。陆益龙（2015）概括乡村社会治理的内涵为，一是乡村社会秩序形成与维持的途径和过程，二是乡村社会发展的实现路径和过程。纪明然（2014）认为乡村社会治理是乡镇政府统治和管理乡村社会，主体包含地方乡镇政府、村民社
3、会其他组织、以及农村经济合作组织。范和生（2015）认为乡村社会治理主体包括乡镇政府、村委会、村民以及各类社会组织，多元利益主体利用不同的治理手段各自扮演着不同的治理角色”。赵泉民（2015）提出乡村社会治理的主体包括地方政府、村民个人、各类社会组织以及乡贤。乡村社会治理模式研究。主要是“苏南模式（周楠 2017）”、“华寨村合约管理模式（石兴安 2015）”、“幸福村落治理模式（谭志松 2015）”以及“一二五治理模式（宋仕平 2015）”。骆东平（2016）、史晓浩（2016）和李浩博（2015）等开始重视村民自治和乡村自治，也有学者从乡村民俗文化入手，利用乡村文化来提升乡村社会治理水平。
4、1.2 乡村规划实施机制乡村规划实施机制概念理解。目前并没有一个权威性的定义，城乡规划法释义对“乡、乡村规划”解释为“对一定时期内乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”，强调乡村物质空间布局与建设。本文认为乡村规划的实施机制就是乡村规划实施中的内在作用机理和过程，即实施者、实施对象等参与乡村规划实施的各要素之间的关系、作用过程和运行。国内主要是研究乡村规划实施存在的问题，如梅耀林（2016）和孟莹（2015）等研究重心在乡村规划编制层面。随着乡村规划建设在全国范围内的展开，学者如边防（2015）和张宇翔（2015）等开始重视乡村规划实施中参与主
5、体以及多元主体之间的关系。也有学者如罗翔（2016）、祝文明（2016）和周力锋（2015）等侧重于重视村民自下而上的力量，提出村民为乡村规划的建设主体，着重于研究村民参与的方式与组织方面。也有学者如汪越（2018）、文剑钢（2015）和唐燕（2015）等从乡村本质出发，对乡村规划的实施理论上有新的研究思路和方向，但多是基础性的理论研究。综上，国内研究基本是在各自的领域从不同思维和专业角度切入。乡村规划实施的研究偏向宏观层面问题，没有对现阶段乡村实施问题和发展诉求进行深度剖析；关于乡村规划实施机制的研究也是基础理论阶段，实际指导意义不强。2 我国乡村治理体系的演变我国乡村治理体系的演变2.1
6、乡村自治阶段（乡村自治阶段（1949 年前）年前）2.1.1 封建社会：皇权不下乡、乡绅自治1912 年之前“乡”的主要职能是：劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序。国家与乡村分流、皇权只设置到州县，州县往下就由乡绅自治。乡绅是退任的官僚或者官僚的亲亲戚戚，他们在野，可是朝廷有人；他们没有行政权力，可是有势力1。“乡绅自治”是古代中央集权统治为节约统治成本而实行的一种特殊的委托代理机制2。乡村社会大部分矛盾能通过“家法”、“族规”进行宗族调解、维护乡村社会的一般秩序。故封建社会期间历经无数王朝更替，但宗族、乡绅和儒家伦理道德等乡村社会的自治主体和治理理念确保乡村社会秩序两千多年超乎寻常的
7、稳定。2.1.2 民国时期：政权下沉、经纪体制剥削1912 年以后国家处于前所未有的军阀割据状态，国家权力下沉到乡一级，各地纷纷建立起乡镇公所，乡村的行政管理者转变为由县政府任命的保甲长。原有的乡绅和精英在各种军阀和其他势力的压迫下不愿站在乡村和村民的对立面，故多不愿担任保甲长；乡村地痞、流氓和土豪劣绅利用贿赂、分成等手段与保甲长势力勾结，成为乡村社会的实际统治者。国家权威失落、地方割据，乡村陷入“土豪劣绅”的控制帮助国家从乡村掠取经济和兵力资源，导致乡村治理“内卷化”。2.2 国家控制阶段（国家控制阶段（1949 年年-改革开放前）改革开放前）2.2.1 中华人民共和国成立初期乡（村）政权、
8、国家强制控制通过土地改革在全国建立具有行政管理职能的乡-村政权，实现了国家对乡村的直接控制，将乡村强制纳入国家行政管理范围。“乡-村政权”从一开始就作为乡村治理的基层政权单位，而非乡村自治组织。乡政权一下的单位是自然村，每个自然村都有土地改革工作小组，发展了一批积极分子成为中国共产党员成为村委的主要成员，工作小组和村委干部就取代了乡绅和土豪劣绅成为建国乡村治理的主体。集体组织开始得到重视，与此同时，封建社会的神权、族权和绅权经过一系列群众政治运动的推动被彻底打倒。2.2.2 人民公社时期：政社合一、高度行政控制1958 年 8 月中共中央政治局扩大会议通过关于在农村建立人民公社问题的决议，开始
9、推行“政社合一”的人民公社制度。自此全国各地开始撤乡建社，人民公社取代乡政权成为乡村基层行政建制。1962 年农村人民公社条例中确立了“三级所有，队为基础”的治理模式，公社既承担着国家行政管理职能，又负责乡村集体经济组织。此时，乡村社会的一切权力都集中于国家，国家和党具有绝对领导作用，全面渗透于乡村的政治、经济、文化，乡村自治能力在国家高度行政控制下逐渐弱化。2.3 乡政村治阶段（改革开放乡政村治阶段（改革开放 30 年间）年间）十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制取代了人民公社制度，归还了农民的生产经营自主权。1980 年开始，广西宜山、罗成等地开始自发恢复乡村自治，利用乡规民约调解民间纠
10、纷、和维护乡村秩序，并得到中央的高度重视和肯定。随着 1988 年实施的中华人民共和国村民委员会组织法（试行），乡村治理正式进入村民自治阶段，即“乡政-村治”。“乡政-村治”虽然是国家控制和村民自治并存，但仍然是政府主导的。国家不再直接强制控制村民个体，而是通过村两委（村党支部和村委会）来完成，村两委兼备国家政权代理人和村民代表的双重角色。而乡村势力的勾结和社会分化导致该阶段的“乡政-村治”实际上多数表现形式只有“乡政”。“乡政村治”并未真正根植于乡村文化与乡村社会秩序中，没有从根本上缓解乡村发展中存在的各种疑难杂症。2.4 多元共治阶段（多元共治阶段（2008 年以后）年以后）随着国家出台的
11、“城乡一体化”、“新型城镇化”等一系列政策的出台，农业现代化（四化）影响显现，城乡差距逐年拉大，带了很多不稳的因素，乡村治理难题层出不穷，例如乡村村民自治机制制度与法律法规制度不健全、乡村宗亲势力的复兴、乡镇政权治理能力逐渐被削等。随着 2008 年城乡规划法的颁布，乡村规划法定化，并成为我国国家治理乡村的一个新的途径和工具。新常态下经济市场下社会资本、乡村自治组织也开始参与和主导部分地区乡村治理；乡村治理逐步向乡村社会治理转型，多元化主体参与、利益博弈成为普遍现象。但是我国处于社会主义现代化建设进程中，乡镇政府为了追求业绩和绩效，维护乡村社会表面稳定，不会轻易也不能完全放开基层治理权力；乡村
12、自治组织在资源整合、公共物品的供给等方面能力不足，缺乏集体经济来源，地方政府还是要被拉回乡村治理的现实中来。2.5 小结小结我国乡村承载了两千多年的历史传统，每个历史阶段的政治体制和人民诉求有所不同，不同历史阶段对应不同的乡村治理特征和主体，但都是适应当时的社会经济条件的，与国家的发展步伐是一致的（表 2-1）。我国乡村社会内核始终是一个以血缘或亲缘关系为纽带的“熟人社会”或“圈子社会”。在市场经济条件下，乡村社会治理的博弈关系将更为复杂。但“万变不离其宗”，只能从变化的现实基础和乡村内生秩序出发，有效调和乡村社会治理中各治理主体之间的固有矛盾。表 2-1 我国乡村社会治理体系的演变趋势阶段划
13、分阶段划分乡村社会治理乡村社会治理治理理念治理理念治理主体治理主体治理权利治理权利治理形式治理形式问题问题19491949年年以以前前封建社会封建社会（乡绅自（乡绅自治）治）皇权不下县县下唯宗族宗族皆自治自治靠伦理伦理造乡绅乡绅、族长、地方名流或保甲头目等乡村社会内生利益宗法礼教和儒家伦理道德+乡规民约（乡里制度）皇权与乡村分隔，乡村完全靠自身发展、建设、管理民国时期民国时期（经纪体（经纪体制）制）政权下沉各自为政地方自治县政府任命的保甲长勾结乡村地痞流氓和土豪劣绅军阀主导地方势力国家依靠土豪劣绅剥夺乡村资源军阀战乱造成“匪进绅退”，政府治理职能弱化1941949 9年年-改革改革开放开放前前
14、中华人民中华人民共和国成共和国成立初期立初期（乡政权（乡政权）依法治村，村作为乡村基层政权县任命的村党支部和上级下派的工作组国家权力集权统一单轨治理混淆政府与经济组织职能，有违经济发展规律人民公社人民公社时期时期（政社合（政社合一）一）公共资源高度集中调用公社管理委员会、生产大队和生产队国家权力（深度渗透乡村）人民公社的双轨政治与基层行政管理改革改革开开放放3030 年年间间乡政村治乡政村治国家集成管理+村民自治乡镇政府+村两委国家权力+经济市场法治为主小农经济有碍市场经济和破解“三农”问题，影响乡村治理的推进新常新常态新态新时期时期20082008 年以年以后后多元共治多元共治多元主体治理乡
15、镇政府+村两委+村民自治力量+社会力量国家权力+经济市场+社会资源法治+新型德治（乡规民约、乡贤带动）自治机制与法规制度不健全。宗亲势力复兴，乡镇政权治理能力削弱2014 年以来国家治理体系改革，乡村社会治理体系综合多元，趋向治理制度化、法制化、新常态化资料来源：笔者自绘3 社会治理视角下的城乡差异社会治理视角下的城乡差异3.1 土地产权制度差异土地产权制度差异3.1.1 土地产权制度的城乡二元体制城市土地为国家所有，乡村土地为集体所有；同时，土地所有权与使用权相对分离（图3-1）。中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法明确规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定
16、属于国家所有的以外，属于集体所有。从土地承包经营权改革到现在土地确权所形成的所有权、承包权、经营权三权分立制度，让乡村建设处于一个非常复杂的产权格局之中。乡村土地承包者享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权，一旦发生农地的转用，原乡村土地所有者不仅失去土地所有权，也丧失土地非农后的土地使用权、收益权、转让权和发展权3。3.1.2 土地使用权力的差异城市建设用地紧缺与乡村建设用地的粗放利用形成鲜明对比，城市用地不断扩展，乡村居民点用地不减反增，大量乡村建设用地闲置。在使用权方面，城市建设用地允许机构和个人拥有使用权；乡村集体建设用地不允许出租，宅基地一户一宅，房地分离，村民享有宅基地的使用
17、权，但没有收益权。在符合乡村规划和用途管制的前提下，乡村集体建设用地如何进入市场，如何资源化村民的闲置宅基地和房屋都将是乡村振兴需要解决的核心问题。3.2 社会秩序与治理差异社会秩序与治理差异3.2.1 社会秩序差异城市社会秩序城市社会秩序：城市是各类社会角色构成的契约关系社会，城市社会的人际关系是以社会分工为基础的，是不同经济、文化背景的社群以多样的聚集方式和空间分布在城市的不同区域；城市社会维持秩序的规范是法律，城市社会的异质性远远高于乡村社会。乡村社会秩序乡村社会秩序：乡村内部人与人关系紧密，有着复杂的血缘、地缘关系，村民有特定的图 3-1 城乡二元土地产权体制框图资料来源：笔者根据文献
18、整理绘制（赵晓霞，20113）行为逻辑，村民之间的协调并不会完全依据法律或者相关明文规定，而是非正式制度(民俗、关系、舆论等)4。乡村的农耕文明、邻里宗亲关系和民俗风情等是与现代城市“陌生人”社区完全不同的“熟人社会”概念，乡村是基于宗族、血缘、地缘或姻缘关系的熟人社会，乡村社会秩序的维持起作用的是礼与情。当前，我国乡村社会仍然是由人情社会、熟人社会、宗族社会和私人生活组成，但是也融入了政府自上而下的制度权力，故乡村社会秩序表现在两方面（图 3-2）：一是内生秩序，即主要依靠乡村内部非正式组织的力量来维持乡村社会秩序的原生秩序和依靠外来制度来安排乡村事务维持乡村社会秩序的次生秩序，如通过村民自
19、治制度来完成乡村的自我管理和自我服务；二是外生秩序，即由乡镇政府介入为主来安排乡村公共事务来维持乡村社会秩序。3.2.2 社会治理差异城市社会治理是社会治理理论运用于城市公共事务管理的过程5。治理主体包括国家机构、城市政府、私营部门和市民，强调决策建立在许多不同层面的复杂关系之上，国家政府是作为第一主体主导整个治理过程。乡村社会治理是以增进乡村公共利益、维持乡村社会稳定和构建良好乡村秩序为目的公共权力的运用过程和状态。以血缘、地缘为纽带构建起来宗族、邻里关系在乡村社会组织结构中占据着重要位置，并且对乡村社会治理以及乡村建设活动开展都有着重要的影响。综上，虽然城市社会治理和乡村社会治理都强调治理
20、的“过程性”和“多元共治”。但城市社会治理的主体是政府，强调解决“市场失灵”的问题；乡村社会治理的主体是村民，是以解决乡村问题为导向的，政府应主要起到引导和扶持作用（图 3-3）。图 3-2 当前乡村社会秩序构成图资料来源：笔者自绘3.33.3 开发管理模式差异开发管理模式差异3.3.1 资金来源差异受城乡二元体制制约，公共服务设施和市政基础设施的供给在城乡之间存在着较大的差异。城市公共物品的供给由政府主导，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施；而乡村公共基础设施建设迟缓，各级财政资金投入少且有限，仍主要靠乡村和村民自行集资。城市是自上而下的政府大量资金投入以及大量吸收外来资本，乡村
21、是自下而上的无序发展，乡村农业经济较为单一，经济发展动力主要是乡镇企业的带动。3.3.2 规划管理差异乡村地区产权关系复杂，特别是土地产权制度的差异使城乡在生产生活组织方式和管理体制等方面均存在着巨大差别。在城市中，由城市规划作为公共政策来协调物质空间开发和管理制度建设；然而在乡村的开发建设和管理层面缺乏这种协调角色。城市规划与乡村规划就是两种完全不同的规划类型，从规划对象、规划动机与实施主体上看：城市规划是以市场开发为导向的，其规划的实施基于土地寻租和市场机制，城市政府希望通过城市规划将土地包装成为“投资产品”进行市场“销售”，然后回收土地开发成本并实现城市建设目标(图 3-4)；而乡村规划
22、的对象以现有的乡村和集体土地为主，在不改变土地使用性质和所有权的限制条件下，土地缺乏市场开发价值6。因此，乡村规划是以乡村治理为导向的，其规划的实施基于社会治理和公众参与，重点在于协调利益相关者(政府、市场、村民、村集体)的利益和诉求，并最终达成一致行动(图 3-4)。图 3-3 城市与乡村社会治理模式差异资料来源：笔者自绘4 乡村规划实施引入社会治理的必要与必然性乡村规划实施引入社会治理的必要与必然性4.1 乡村规划实施困境乡村规划实施困境自身无法突破自身无法突破当前我国乡村规划实施陷入困境：实施成效偏差，效果参差不齐；村民消极参与，只重个人利益；产业举步维艰，发展缺乏动力；规划建设脱节，建
23、设管理无序。由于我国乡村是熟人或“半熟人”社会结构的自组织机制，因此，城市导向的自上而下的供给机制与传统乡村空间生产机制产生脱节，乡村规划实施过程中产生了新的问题，如村民土地权属协调，村内强势势力抢夺项目、资金来源，实施主体利益博弈，村级组织腐败不作为，公平与正义等。这些问题指向乡村的资源、环境和人，涉及乡村现状条件、社会秩序、村民的文化素质与价值取向，都是乡村规划实施不能主导和自身调节的矛盾，导致最终乡村规划的成果只能改善物质空间环境。再加上，近年来乡村传统文化底蕴和氏族宗亲结构关系的复苏，都是制约乡村治理、乡村规划实施能否达到预期的关键问题。乡村规划实施之所以陷入困境是源于乡村规划的编制和
24、实施缺乏深度了解乡村实际发图 3-4 城乡开发管理差异对比图资料来源：根据文献整理绘制（周锐波等，20116）展诉求和乡村内生动力；实质上是源于乡村规划的理念问题，我国当前多数乡村规划编制及实施模式都是遵循源于西方的城市规划体系，与我国乡村治理处于长期的割裂状态，即“治规分流，各行其道”。因此，乡村规划实施困境的突破口要回到乡村治理历程研究中，遵循乡村治理发展进程。4.2 现实有效解决出路现实有效解决出路治规治规“跨界合作跨界合作”我国的乡村治理经历了极其丰富的朝代更替、时政演化与管理模式的变迁，乡村治理与乡村规划也经历了从单一发展走向多元驱动，2008 年以后向着跨界协作的方向发展。乡村治理
25、与乡村规划并不是在执行政府决策时在乡村建设中的“偶遇”：首先，2008 年城乡规划法的颁布实施，确定了乡、乡村与镇区的规划概念与规范，乡村规划从套用城市规划模式逐步贴近乡村实际，城乡一体化发展规划走向更关注乡村环境整治与治理的建设规划；其次，从 2011 年的城市规划到城乡规划的学科名称变化开始，自上而下具有政府主导、地方协同的空间规划正在酝酿内部骤变，乡村规划常态“治规分流，各行其道”成为过去，近几年随着乡村规划的推进和实践建设，加强了乡村治理与乡村规划实施之间的对话；最后，随着 2018 年乡村振兴战略以及 2014 年新型城镇化战略等的提出及实施，为乡村治理模式改革和破解乡村社会治理难题
26、提供了难得契机，乡村规划建设成为提升乡村社会治理能力的有效工具之一。因此，乡村治理困境与乡村规划实施困境倒逼“治规联手”，即治规协同作用是破解乡村规划实施困境和缓解严峻的“四农问题”的现实发展出路，有着发展的必然性，不是国家和政府刻意为之，是乡村建设实践顺应时代发展的结合；就是将现有的乡村规划在编制和实施管理上与乡村社会治理内容、方式进行良好的衔接，相互影响、相互作用。4.3 两者积极影响作用两者积极影响作用相辅相成、相得益彰相辅相成、相得益彰从两者内涵来看（表 4-1）：乡村规划编制及实施就是乡村社会治理内容中所对应的对“公共物品的配置以及对建设实施的管理”部分，总的来说，乡村规划实施与乡村
27、社会治理是相互影响，相互作用的关系（图 4-1）。表 4-1 乡村社会治理与乡村规划内涵比较类别类别乡村社会治理乡村社会治理乡村规划（编制及实施）乡村规划（编制及实施）主体主体村民为治理主体与政府、村两委和社会利益团体、非盈利组织等参与主体多元共治政府、规划编制与实施专业人员、村民和社会利益团体、非盈利组织内容内容供给公共物品，合理分配土地等资源；规范村民行为方式，维护乡村社会秩序；发展乡村公共事业和公益事业；提升乡村社会治理资本对乡村资源的管控与利用，对公共物品的配置以及对建设实施的管理性质性质管理层面技术层面，具有明确的技术控制指标依据依据国家以及地方法律法规、政策制度；乡规民约具有法律主
28、体地位，依据城乡规划法和各地区的美丽乡村建设规范进行乡村规划编制和实施管理表格来源：根据文献整理改绘（张宏等，20167）乡村社会治理的实践催生着乡村规划的编制方法、实施机制的研究发展与演变方向，乡村社会治理的治理主体和多元共治模式能够推进乡村规划有效落地；而乡村规划从技术层面指导乡村社会治理在规划下合理有序进行，为乡村社会治理增加了法律依据，从公共物品的供给、土地资源的合理分配、维护乡村社会秩序、发展乡村公共事业、提升乡村社会治理资本等方面反作用于乡村治理实践，乡村规划作为乡村社会治理的工具推动乡村社会治理绩效和治理水平的提升。所以，在乡村规划实施中建立“治规协同”的意识极其重要，要将乡村规
29、划实施与乡村社会治理内容交集协同。探索建构社会治理导向下“上下结合+多元共治”的乡村规划实施机制（图 4-2），重视村民的自主性和集体组织建设，将参与乡村规划实施的多元个体的力量转换为共同体力量。图 4-1 乡村社会治理与乡村规划（编制与实施）的关系图资料来源：笔者自绘5 结语结语规划领域长期存在着一种惯性传统，“重城不重乡”，然而乡村和城市有着不同的特征、价值和角色定位，不能简单将城市经验植入乡村之中。我国乡村社会内核始终是一个以血缘或亲缘关系为纽带的“熟人社会”或“圈子社会”。我国乡村规划实施陷入困境的根源缺乏从治理的维度来认识和规划乡村，缺乏从乡村内生秩序以及村民自治组织角度来破解乡村规
30、划实施困境。自然原生的乡村是经由村民自下而上的自组织机制下建造生成；传统的乡村规划实施机制是自上而下的外部干预，如何与乡村社会这种自组织特征协调？将“乡村社会治理”引入“乡村规划实施”整合考量是必要的，两者相辅相成，未来将进一步探索社会治理导向下的乡村规划实施机制研究。参考文献参考文献1吴晗，费孝通皇权与绅权M天津：天津人民出版社，1988:8.2唐正繁中国乡村治理研究J科学社会主义，2004（5）：43.3赵晓霞.基于农村土地产权制度的乡村规划初步研究以 2011 中国城市规划年会论文集C.2011:9.4王旭,黄亚平,陈振光,贺雪峰.乡村社会关系网络与中国村庄规划范式的探讨J.城市规划,2017,41(07):9-15+41.5袁政.城市治理理论及其在中国的实践J.学术研究,2007(07):63-68+160.图 4-2 社会治理导向下的乡村规划实施机制思考资料来源：笔者自绘6周锐波,甄永平,李郇.广东省村庄规划编制实施机制研究基于公共治理的分析视角J.规划师,2011,27(10):76-80.7张宏,胡英英,林楠.乡村规划协同下的传统村落社会治理体系重构以广东省碧江村为例J.规划师,2016,32(10):40-44.作者简介作者简介熊周蕾,助理工程师,湖北省城市规划设计研究院赵守谅,副教授,华中科技大学建筑与城市规划学院
