1、国家国家发展规划发展规划与空间规划与空间规划的演进的演进关系关系：日本：日本的的经验与经验与启示启示王雪娇，胡亮王雪娇，胡亮摘要摘要：纵观中央集权制发达国家，日本的国家级空间规划以综合性强著称，在引导空间开发秩序及政策制定等方面作用显著。在经过多次的规划体系的调整和优化，规划体系中各层级的规划分布逐步明晰、运作高效有力。本文将国家空间规划放在范围更大的规划体系范畴视角下进行考察，梳理了日本国家经济社会发展计划与国家空间规划体系的发展过程、特征以及未来发展趋势，并以国土形成规划、国土利用规划为代表的空间类规划和以经济发展计划为代表的发展类规划为重点，在多规协调框架下梳理了多个主要规划之间的关系。
2、最后总结了在规划范畴边界划分、建立多重协调机制等方面的内容可供我国规划体系发展参考借鉴，包括规划编制目标及内容范围边界明晰、编制与实施过程衔接协调、主管部门职能分工明确，以及在规划组织与机构设置上推动多方主体互动、在法律保障上明晰并优化规划纵向管控关系、在实施配套机制上保障地区及部门利益平衡等。关键词关键词：国家发展规划，空间规划，规划体系，日本1 引言引言2018 年 9 月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过中共中央 国务院 关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见，文件指出要强化国家发展规划的统领作用，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为
3、支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。这里的国家发展规划即指国民经济和社会发展五年规划，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。自空间规划改革以来，正式明确了国家发展规划与空间规划的总体关系，为进一步理顺国家发展规划和空间规划的相互关系奠定了重要基础。而对应日本，居于规划体系最上位、由最高等级机构审批的经济社会发展计划也发挥着相似的作用。空间规划（Spatial Planning）一词源于欧盟，系指在原有物质空间规划的基础上，更加注重经济目标、社会目标和环境目标，具有整合与协调功能的规
4、划统，这种规划具有综合性、协调性和战略性，并逐步成为其他国家对不同地域层次规划体系的统称1。在日本，空间规划是宏观调控中配置空间资源、引导土地开发的重要手段之一。在历经 60 多年的发展完善后，日本的空间规划体系兼容并蓄吸纳了东西方的规划技术与理论，在以国土综合开发规划、国土利用规划为代表的空间规划和以经济社会发展计划为代表的发展类规划方面，规划职责关系清晰、规划落实有序、多元主体协调有效，形成了较为成熟的相关经验。值得关注的是，在经济增速下滑、人口增速放缓的背景下，伴随日本相关主管行政机构的改革重组，空间规划体系得到相应调整，多规编制与实施的组织关系进一步优化，这与我国当前面临经济发展与规划
5、转型期的改革诉求不谋而合。因此，对日本在规划体系的组织、实施、转型以及多规协调等方面经验的研究梳理，将为我国规划体系的优化调整提供较高的借鉴价值。2 国家发展规划和空间规划的缘起与国家发展规划和空间规划的缘起与发展发展2.1 国土与经济复兴计划（国土与经济复兴计划（“二战二战”后后-1960 年代，年代，以经济发展为目标以经济发展为目标）日本“二战”以后，为了将经济基础恢复到战前水准，于 1945 年成立直属内阁总理大臣的“战灾复兴院”，同年颁布“战灾地复兴规划基本方针”，次年内务省国土局制定并颁布了 国土复兴计划纲要。以上述政策为指导，制定了相关经济复兴规划及产业扶持政策。战后重建有力推动了
6、日本经济的高速增长，城市也在这一时期急剧扩张，推进现代化、追赶欧美发达工业国、促进充分就业和提高国民生活水平，成为日本新的战略目标，这期间日本先后出台了二十多个经济计划，经内阁正式通过并在全国范围内实施的连续十余个。日本经济社会发展计划旨在说明经济的走向、表明政府的决策主张、向企业界提供可靠的市场信息、协调各方利益关系等，是以市场经济为基础的诱导性计划2。经济发展计划提出的经济指标不作为必须参照执行的指令性指标3，相对于“计划”而言更倾向为一种“预测”。2.2 国土综合开发规划（国土综合开发规划（1960 年代年代以来，以来，重重心由发展经济转向空间心由发展经济转向空间）伴随基础设施和公共设施
7、与土地使用之间的关系失调、人口及产业高度集中导致大城市拥挤以及地区间发展差距不断拉大等问题逐渐凸显，单靠都道府县或市町村层级已经难以解决上述问题，因此日本政府将城市及住宅、交通、产业配置等政策协调综合并统一为一个国土与区域规划国土综合开发规划。日本的国土规划是目前日本城市区域规划体系中最上位的规划4。1962 年 10 月 5 日，依据 1950 年颁布的国土综合开发法，日本内阁会议决定通过了第一次“全国综合开发规划”，标志着日本国家规划体系中出现了最核心的国家级综合性空间规划。日本国土综合开发法规定，国土综合开发规划应包含五个方面的内容：关于土地、水和其他自然资源的利用；关于火灾、风灾以及其
8、他灾害的防除；关于调整城市和农村的规划以及布局；关于产业的合理布局；关于电力、运输、通信和其他重要公共基础设施的规模和配置，以及文化、福利、旅游相关资源的保护和设施的规模及配置。在此后的 40 年间，日本为适应各个发展阶段的时代背景及环境条件，解决不同时期的不同问题，共先后编制了五次“全国综合开发规划”。其中，最早的“一全综”、“新全综”由经济企划厅制定实施；1974 年成立国土厅以后，全国综合开发规划由国土厅负责编制执行。2.3 国土利用规划（国土利用规划（1970 年代年代以来，以来，实现实现空间利用的全覆盖空间利用的全覆盖）20世纪70年代，随着国土被大面积开发利用与城市快速扩张带来的环
9、境问题逐渐凸显，合理地利用土地和保护土地可持续发展成为日本国土开发的关注重点。因此，日本在成立国土厅的同时颁布了国土利用计划法，并着手制定全国范围的“国土利用计划”。国土利用规划是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划，编制周期为 10 年左右。国土利用规划将日本国土划分为五种区域类型：城市区域、农业区域、森林区域、自然公园和保护区域。五大分区的制定仅为指示性的，对控制发展不具法律意义5，但每一类区域均有其配套法规，城市规划法仅适用于城市区域6，地方政府针对城市区域进行城市规划的编制和实施工作。国土利用规划中的五种区域类型示意图（资料
10、来源：笔者根据有关资料整理手绘）按照国土利用目的分类的规模目标表单位：万 ha、%（资料来源：日本国土交通省网站）3 多规框架下的横纵关系多规框架下的横纵关系3.1 横向支撑横向支撑关系关系在日本，不同的规划其编制主体也不尽相同，因此政策制定与规划编制往往也要在强势部门的政策利益与方向的冲突之间斡旋7。其中，经济发展计划由经济企划厅1负责编制实施，1经济企划厅：原为 1946 年成立的“经济安定本部”，在 1952 年改称“经济审议厅”，1955 年更名为“经济企划厅”国土综合开发规划由国土厅负责编制实施，国土利用规划由环境厅与国土厅联合编制，土地利用基本规划以都道府县一级政府的相关部门为核心
11、进行编制实施。主要核心规划之间基本保持着稳定的法律关系，经济发展计划是国土综合开发规划的重要依据，国土利用规划既是全国综合开发规划的基础，也是地方土地利用基本规划的依据。日本经济计划与国土规划体系架构示意图（资料来源：笔者根据有关资料整理手绘）3.2 纵向层级体系纵向层级体系全国综合开发规划、全国国土利用规划是日本国家空间规划的核心，两者均有相应法律支撑。其中国土综合开发规划分为全国综合开发规划、区域综合开发规划（包括三大都市圈建设规划、地方圈开发规划、特定区域2振兴计划和其他计划）以及都道府县综合开发规划三个层级（2005 年后改为全国、广域地区两大类）。国土利用规划分为全国规划、都道府县规
12、划以及市町村规划三个层级。根据相对应的法律规定，全国综合开发规划、全国国土利用规划作为国家级空间规划在向下层级规划传递过程中的约束力度有所不同。其中，综合开发规划作为指导性为主的综合性空间规划，各级规划须遵守国家规划指向，国土综合开发法规定全国综合开发规划直接统领其他各层级规划。而国土利用规划法则规定每下一级规划服从上一级规划要求，国土利用规划作为约束性较强的空间规划，其对土地利用的主体功能属性进行划分管理，须按国家区域都道府县逐级落实。3.3 国家空间规划组织与实施机制国家空间规划组织与实施机制各级综合开发规划的制定者与调查审议主体各不相同，通过审议会调查审议，保障下级规划以全国综合开发规划
13、为基础，并广泛听取民众、地方政府以及各界代表的意见。国土2特定区域：在资源没有得到充分开发的地区、特别是在灾害防治方面有特殊必要的地区或城市与城市想比邻的地区，当国土交通大臣认为有必要进行特别建设或整备时，可咨询国土审议会，并在审议会报告的基础上，在该区域设定特定区域，制定资源开发、灾害防治或建设、整备等相关目标的各种事项。综合开发法规定，国土审议会、都道府县综合开发审议会和地方综合开发审议会分别对全国综合开发规划、都道府县综合开发规划和地方综合开发规划进行审议，向主管行政长官和议会提出意见或咨询。各级综合开发规划制定及审批机构（资料来源：笔者根据有关资料整理手绘）在规划付诸实施方面，首先，法
14、律依据是推动规划落实的重要保障。直接约束国土规划的法律包括各层次的基本法和专项法规。国土综合开发法作为基本法，是综合开发规划实施的核心法律依据；另外还有诸多促进各大都市圈、各个大区和特定地区的发展和区域振兴的区域法规、明确产业振兴的产业空间配置法等等。涉及国土规划或者与国土相衔接的法律主要是为国土规划具体落实的与社会设施建设有关的部门专项法律，日本在战后逐渐建立并持续完善了包括地域开发、土地、水资源、交通、生活环境整备等在内的较为庞大、完备的国土法律体系，相应的部门法规有“森林法”、“道路法”、“海岸法”、“城市公园法”、“河川法”、“住宅地区改良法”、“铁路事业法”等等。其次，为保障国土开发
15、事业的有效推进，建立了完善的金融、税收、财政等配套实施体系。中央政府通过税收金融政策、财政拨款等方式对国土开发进行投资，通过国家项目对地方进行直接投资，或者以财政转移支付的形式补贴地方发展项目。政府还通过政策性银行设立导向贷款和专项贷款，以政府信用引导民间银行投资。民间银行一般也要在征询政府意见的基础上展开贷款，从而使民间资金的流向基本能与政府的战略意图相适应8。4 国家发展规划国家发展规划与与空间空间规划的规划的转型及转型及发展趋势发展趋势4.1 经济社会发展计划的经济社会发展计划的“计划计划”性质逐渐弱化性质逐渐弱化自 1970 年代起，日本的经济社会发展计划逐渐由硬性指标预测向“展望”转
16、变，指标值也变得更加模糊，并设定了社会方面更为具体的目标（如工作时长减少、可支付住房、社会基础设施改善等方面的指标）5。1990 年代，经济发展计划手册明确提出淡化政府自上而下“规划”概念的趋势，力图以独立的个人来表达自由经济精神，而不是政府主导。在近几轮的经济发展计划中，指标要求已经非常少。2001 年经济企划厅并入内阁府以后，原有的编制经济发展计划的职能逐渐向制定经济与财政政策方向转变，由主管经济社会制度的政策统括官负责制定经济财政的中长期政策，如 2002 年的 结构性改革与经济财政的中期展望和 2009 年的经济财政中长期方针及有关 10 年展望。日本历年人口与 GDP 变化图（资料来
17、源：日本经济审议会主页http:/www5.cao.go.jp/99/e/19990705e-keishin-pamph.html）4.2 三级全国综合开发规划转变为两类国土形成规划三级全国综合开发规划转变为两类国土形成规划为适应经济发展阶段变化，日本 2005 年将国土综合开发法修订为国土形成计划法，开始着手编制新的国土形成规划（不再是传统意义上的国土开发规划），国土形成规划的任务目标由国土的“利用、开发、保全”转变为“利用、整备、保全”，规划提出了实现新的国土蓝图的战略目标与相应措施。国土形成规划的基本构成表9（资料来源：翟国方.日本国土规划的演变及启示J.国际城市规划,2009,04:8
18、5-90.）原有规划体系框架也由三大层次规划体系转变为全国规划和广域规划两个类型。国土形成计划法规定全国规划的主要内容是制订综合国土形成的政策，广域地方规划（包含两个以上都道府县区域的国土形成规划）主要内容是制订该区域的国土政策，广域地方规划是全综规划时代所没有的全新规划类型。规划的纵向传递力度趋于弱化，由过去主要依赖国家的方法，向促进地区自立发展和确保地区安全的方向改革。国土形成规划由全国规划向广域规划层级的向下指导出现由强制型向互动型、协商型转化的趋势10，广域地方规划与全国规划均由中央政府制定，被视为具有同等的效力。4.3 通过大部制改革及法律修订整合两大国家级空间规划通过大部制改革及法
19、律修订整合两大国家级空间规划在日本，不同的空间规划之间有着明确的协调机制。全国综合开发规划与国土利用规划之间通过国土综合开发法明确强调以国土利用规划的“基础”地位为依据，彼此进行协调。后修订为国土形成计划法后规定，两个规划在编制时序上由国土交通省同时编制，并被定义为一个整体，使国土规划体系更严谨和容易使人理解11，为两个规划之间的协调性及有效实施提供了重要保障。日本国土计划和相关规划关系（资料来源：日本国土交通省网站）5 经验借鉴经验借鉴5.1 经济发展与综合性空间规划关系明晰，各成体系经济发展与综合性空间规划关系明晰，各成体系日本国家层面上的发展规划与综合性空间规划各司其职，自成体系，并行不
20、悖。规划目标及内容互不重叠，规划实施相辅相成，规划主管部门的权力职能边界清晰，规划收到了良好的经济社会效果，既保证了经济计划某些重要目标的实现，又促进了国土资源最经济的综合开发利用，对我国具有一定借鉴价值。编制编制目标及目标及内容范围内容范围边界明晰边界明晰。经济计划是以市场经济为基础的诱导性计划，多为定性的、对经济发展前景的文字描述，提出主要的政策课题；其主旨在于说明经济的走向，表明政府的决策主张，带有历届内阁政纲的性质，向企业界提供可靠的市场信息以及协调各方利益关系等，不具有法律和行政上的强制性2。国土综合开发规划是以促进地区间均衡发展为目标，谋求对国土的综合利用、开发和保全，合理调整产业
21、布局，提高社会福利的综合性规划，其法律地位很高，行政上的强制性较强。两个规划的纵向指导机制因其规划角色差异，而在强制性上有所不同。经济发展计划的向下指导作用主要通过激励机制实现，不具有强制性。地方政府有权制定自己的地方计划，不受中央计划的限制，但如果参照中央计划制定本地区计划，使两者大体一致，就会在财政、税收和金融上得到中央的支持和优惠；反之，中央政府将进行“劝告”12。与此相对，国土综合开发规划具有较严格的向下指导作用，由法律保障从规划角度按地区尺度级别落实。编制与实施过程衔接协调编制与实施过程衔接协调。整体而言，空间规划是对发展规划的空间落实、均衡战略区域、补充完善与支撑。前者落实空间，优
22、化资源配置与国土开发利用；后者引导经济发展，预测目标，体现经济发展的战略思想和结构政策。一方面，空间规划的法律明确规定其制定须以经济发展计划为依据，经济发展计划出台后，经济企划厅设定的经济指标预测目标将被移交给国土厅，由后者提供土地利用支撑与基础设施规划5。另一方面，经济企划厅在实施与经济计划有关的政策方案方面具有综合调整的机能，企划厅与国土厅、通产省、大藏省和地方都道府县等政府机构在产业发展、通货调控、国土整治和地区协调等方面，保持信息沟通和步调一致；同时经济审议会也具有一定的综合协调职能，在计划的编制和执行过程中，出现争议或需要他方配合的，主管大臣可以请求首相召开会议，进行协调13。我国近
23、年来多规编制内容、实施过程冲突问题频发，缺乏统领性规划及相应协调机制是导致多规打架问题的核心原因之一，日本在国家层面不同规划之间、多个部门之间的有效协调机制对我国具有重要借鉴价值。主管部门等级不同，职能分工明确。主管部门等级不同，职能分工明确。编制经济计划的内阁府作为强化内阁功能而设置的行政机关，直接辅助首相发挥领导作用，其作为经济发展计划的主管部门的等级变得比各省厅要更高。编制国土形成规划的国土交通省则主管国土的利用、开发和保全，促进社会资本发展、交通政策推进、气象服务发展以及确保海洋安全。此外，经济发展计划由经济审议会3进行调查审议，经济审议会在日本政府的各类审议会中地位也最高，在内阁总理
24、大臣将计划方案交内阁会议讨论后，经内阁决议通过。5.2 建立多重协调机制保障综合性空间规划落实建立多重协调机制保障综合性空间规划落实在规划组织与机构设置上推动多方主体互动。在规划组织与机构设置上推动多方主体互动。日本形成了一套协调机制和政府机构来处理不同层次、不同区域国土开发的协调问题。国土综合开发规划在制定过程中反复征求各部门、各地区的意见，协调各方关系，形成共识后才提交内阁会议决定通过。国土综合开发规划由国土审议会作为审议主体，由政府、产业界、居民，以及各种社会团体广泛参与；此外在国土审议会特别成立了成员由都市圈内的地方政府领导、企业领导、学者组成的 3 大都市圈整备特别委员会，规划部由企
25、业负责人和大学教授组成，不仅体现了地方政府之间的协作，也体现了多元化社会主体的参与和合作。在法律保障上明晰并优化规划纵向管控关系在法律保障上明晰并优化规划纵向管控关系。进一步推动中央与地方利益关系的协调。在国土综合开发法执行期间，全国综合开发规划编制主体以国家为主导，2005 年国土形成计划法颁布实施以后，明确要尊重地方政府，体现了进一步听取地域意见的思想。由此，国土规划由行政自上而下的做法向国家与地方合作转变，重新划分中央与地方规划事权和话语权，重构规划编制与实施的纵向管控关系；并突出社会各界的参与，进一步体现了3经济审议会：经济企划厅的附属机构。经济审议会在日本政府的各种审议会中最为重要，
26、地位最高，与财政制度审议会和税务制度审议会一起同属于总理的咨询机构。以人为本、公平参与的规划价值。在实施配套机制上保障地区及部门利益平衡。在实施配套机制上保障地区及部门利益平衡。一是建立了各部门以全国综合开发规划为依据向财政部申请财政预算经费的制度，使得各部门都尽可能把要求放入全国综合开发规划中，在规划内部统筹各部门诉求的过程，也在一定程度上推进了部门利益的整合。二是设有专门的“国土综合开发事业调整费”，解决部门只考虑本部门利益而缺少与其他部门公共投资项目的衔接带来的问题，对各部委的各项公共投资的进展和衔接进行协调，减少公共投资在地区和空间上产生不平衡的问题14。参考文献参考文献1王凯.国家空
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