1、浅谈地方空间规划与发展规划衔接路径浅谈地方空间规划与发展规划衔接路径李彻丽格日，李迎秋，范婷婷，殷健李彻丽格日，李迎秋，范婷婷，殷健摘要：摘要：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中共中央国务院发布关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见（中发201844 号），进一步确立了新时代规划的地位和作用，要以规划为引领实现经济社会的高质量发展。本文以发展规划和空间规划现状研究为基础，从规划编制协同、实施协同、评估协同等方面，提出促进二者有机衔接的对策，加快建立制度健全、科学规范、运行有效的市级规划体系，为市县一级建立有机衔接的规划体系提供工作思路并提出建议方案。关键词：关键词：
2、空间规划，发展规划，规划衔接党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视规划工作，提出了一系列新理念新思路新战略，为新时代我国规划事业的发展指明了方向，提出了要求。在国家各部委和地方政府推动下，全国范围内实施了以“多规合一”为核心的一系列实践工作。随着国务院机构改革落地以及中共中央、国务院发布 关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见,我国发展规划和空间规划两条主线的规划思路逐渐清晰。发展规划和空间规划是社会共同的行动纲领和引导资源配置的重要工具，编制实施规划是发挥政府作用的重要内容。
3、改革开放以来，各级各类规划对支撑城镇化快速发展、统筹安排社会经济建设、促进国土空间合理利用和有效保护发挥了积极作用，但也存在规划体系缺乏总体统筹、规划缺乏横向衔接、规划内容缺乏边界管束等一系列问题。1 地方空间规划与发展规划关系认识地方空间规划与发展规划关系认识我国的政府规划总体上可分为发展规划和空间规划两大体系。发展规划是空间规划制定、实施的保障和前提，重在明确未来发展的目标、任务和举措，是解决“干什么”的问题。而空间规划则是发展规划顺利完成的重要方面与途径，是将上述要做的事情，落实在一个个特定的地理空间上，是解决“在哪儿干”的问题。发展规划的一系列举措受到空间规划底线的制约，而空间规划要承
4、接发展规划目标的统领。发展规划定目标。发展规划是战略性、纲领性及综合性规划，重点内容是确定近、远期经济和社会发展总体目标，明确城市发展类指标内容，并以指标为纽带，建立与空间规划的传导衔接。其他规划均要以发展规划为统领，落实发展规划目标内容。空间规划定坐标。空间规划内容覆盖相对较多，兼具空间性、时间性和政策性。通过编制空间规划，综合协调生活、生产、生态空间结构，统筹调配各类要素配置，对城市建设用地、基本农田保护、生态红线保护等实施刚性约束，划清各类空间界限，明确哪些空间可以干什么、不可以干什么，解决坐标定位问题。空间规划需落实发展规划总体目标和发展类指标要求，补充空间属性指标要求，统筹落实资源空
5、间配置，贯通“目标指标坐标”传导。发展规划与空间规划应以“多规合一”一张蓝图为载体，建立统一的规划管理、实施、评估机制，保障发展规划与空间规划的无缝衔接，实现规划统筹。2 我国规划体系现状问题我国规划体系现状问题1.1 规划体系缺少对应规划体系缺少对应发展规划形成了三级三类规划体系，而空间规划类别繁多、体系庞杂。导致发展规划与空间规划体系无法一一对应。发展规划主要解决“干什么”的问题，但规划期限短、空间约束力不强。空间规划主要解决“在哪里干”的问题，但综合统领性弱，难以承担“龙头”职能。发展规划的专项规划与空间规划的专项规划之间，缺乏明确的分工和联系，功能定位模糊。分区层面分别制定发展规划和空
6、间规划，关联度差、内容交叉重叠。规划期限缺乏对应。国民经济和社会发展规划以五年为期限制定社会经济发展近期目标、任务和策略。缺少与空间规划中长期规划对应的规划类别。由于规划期限的不对应，难以达成发展规划与空间规划关于规划目标、指标的一致性，不利于形成长远的行动纲领。1.2 规划编制缺少互通规划编制缺少互通规划组织机制缺少统筹。“条块”分割的规划行政管理体制，导致各类规划缺乏充分的横向沟通衔接，造成规划内容“脱节”、“多头”、“不一”甚至是“冲突”，严重影响规划的编制效率和执行效用。缺乏有效运作的规划协调机制。各类规划编制主体“各自为政”，缺少统筹全局的组织机制，编制过程中的各个环节、各方面关系难
7、以有效衔接，无法形成统一、高效的工作机制。现状调研缺少互通。发展规划与空间规划的现状基础数据的采集口径不同。发展规划基础数据主要通过各部门的资料汇总而成，现状数据多为人口、经济、社会等方面的总量指标，缺少空间信息。空间规划的现状基础数据通过实际踏勘绘制而成，具有空间属性的数据较多。在规划编制期间，现状数据缺少互通，数据无法衔接共用，未能形成全市层面全口径的基础数据库。规划内容缺乏衔接。各类规划编制内容力图“包罗万象”，导致规划空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触。由于缺乏有效约束的体制框架，难以对地方发展形成统一的开发指引，迫切要求法定各个领域的规划边界和重点内容。同时发展规划和空间规划
8、各自形成一套指标体系，缺少呼应对接，导致实施传导效率低下。1.3 规划实施缺乏协同规划实施缺乏协同部门“各自为政”造成了规划实施粗放随意，导致规划搁置性矛盾日趋增多，项目审批效率低下，迫切要求探索规划实施体制机制的改革。发展规划的落实依赖于各类年度计划，是各类项目审批和行政许可的主要依据。而空间规划以五年近期建设规划为载体建立与发展规划体系的衔接，与年度计划为主体的实施体系相脱节，难以直接指导以项目推进为主体的城市建设，在很大程度上制约城市建设实施机制的完善，也影响各类规划对城市发展空间统筹作用发挥。1.4 规划评估机制仍待完善规划评估机制仍待完善发展规划与空间规划分别开展规划评估工作，采用不
9、同评估标准和指标体系，规划评估工作难以系统化开展。发展规划的评估工作，缺少对实施效果的空间性评价内容，规划评估成果尚不完善，体检、评估保障机制不完善。3 地方地方空间规划与发展规划衔接工作建议空间规划与发展规划衔接工作建议按照规划目标、核心指标、空间坐标“三标衔接”的逻辑主线，以目标、指标、坐标传导为核心，以多规合一核心手段与载体，在规划编制、规划实施、规划评估等全环节，强化国民经济和社会发展规划与空间规划的全面衔接。以全市达成共识的城市发展目标为统领，贯彻落实到发展规划及空间规划，按照空间层次和时间秩序逐层分解规划目标，实现规划目标的逐级传递。落实城市发展目标，衔接空间规划与发展规划，建立统
10、一、互补的指标体系，形成分别侧重经济社会发展与空间要素布局的指标分工，充分发挥规划职能，促进规划目标达成。落实空间坐标，强化指标到坐标的传导落实，优化规划实施机制，加强发展规划与空间规划的空间协同。图 1“目标-指标-坐标”三标衔接逻辑主线示意图3.1 体系协同体系协同规划层级方面，目前我国发展规划与空间规划层级存在不对位的现象。应建立发展规划与空间规划全口径衔接的规划层级，保证各级行政区域发展有据可依。规划期限方面，建议国家和省级层面补充编制面向 2035 年的中长期发展规划，空间规划与之衔接。专项规划方面，应明确发展规划与空间规划两大体系的专项规划对应关系。建议在“一本规划”的统领下，各级
11、事权部门组织编制整合行业发展、空间布局内容的专项规划。以中长期规划和五年规划为依据，分别编制相应期限的专项规划。图 2 专项规划编制示意图3.2 编制协同编制协同3.2.1 完善组织机制强化“政府主导、部门协同、上下联动”的组织机制，协调利益冲突，形成政策合力，保障两类规划协调与融合。强化各区、各部门的共同参与，建立多部门共同规划常态机制。协调各类规划编制时期，形成科学合理的规划编制计划。3.2.2 协同编制内容市县层面“一本规划”侧重城市中长期发展战略目标、意图、工作任务和实施举措等；“一张蓝图”则侧重协调各类规划标准体系，利用统一的信息技术平台，分析差异和矛盾，深化统一“一张蓝图干到底”的
12、思想认识，明确各类空间管控底线，合理进行资源配置和空间布局。3.2.3 协同指标体系目前发展规划指标分为预期性和约束性两类，缺少地理空间上的约束和指引。空间规划指标体系更加强调空间属性。建议在“一本规划”中将发展规划与空间规划的指标体系进行整合，保障规划发展目标准确落实到地理空间上，为后期规划评估做好基础。3.3 实施协同实施协同3.3.1 将近期建设规划纳入五年发展规划将近期建设规划内容融入五年发展规划，规划内容由原先“正文+专栏”形式，转变为“正文+近期建设”模式，强化空间实施计划，进一步发挥五年发展规划在计划投资与空间保障上的综合协调作用。3.3.2 强化年度项目空间实施计划年度实施计划
13、分解五年发展规划及近期建设规划内容，通过空间、项目与资金的统筹，实现年度财政预算、年度发展任务、年度重点工程在空间上的落位。统筹谋划全市年度重点项目库，提前开展空间协同和问题处理，保障规划目标的推进落实。3.4 评估协同评估协同3.4.1 建立动态评估机制建立动态的规划评估机制，进一步完善规划评估配套法规政策，建立各类规划定期协同评估的工作制度。加强各有关部门共同参与、协同推进评估工作，保障评估时点、数据口径等保持衔接。结合评估结果，及时对规划进行动态完善。3.4.2 利用信息平台协同评估建立“多规合一”信息平台，推动各部门规划信息、管理信息和统计信息的互通互享，敦促各部门推动规划实施。协同各
14、规划评估和考核机制，强化规划的批后监管，实现对规划实施情况的全程动态监测。3.4.3 建立规范化的规划修改流程规划评估或实施过程中发现确需修改的问题，应启动多部门共同参与的修改流程。修改内容批准后，要同步反馈至规划信息管理平台，开展其他规划协同修改，确保各项规划实现动态调整与衔接。4 结语结语加强发展规划与空间规划的衔接，有利于统筹经济社会发展与空间开发利用，实现生态文明与经济健康发展的有机协同。建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体系，是实现高质量发展的重要手段，是推进我国治理体系和治理能力现代化的必然要求。本文从规划编制协同、实施协同、评估协同等方面提出促进二者有机衔接的对策，以期为市县
15、一级建立有机衔接的规划体系提供思路。参考文献参考文献1许景权.基于空间规划体系构建对我国空间治理变革的认识与思考J.城乡规划，2018（5）.2林坚,吴宇翔,吴佳雨,刘诗毅.论空间规划体系的构建兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系J.城市规划，2018（5）.3谢英挺.基于治理能力提升的空间规划体系构建J.规划师，2017（2）.4邓凌云，曾山山，张楠.基于政府事权视角的空间规划体系创新研究J.城市发展研究，2016（5）.5高洁，刘畅.伦理与秩序空间规划改革的价值导向思考J.城市发展研究，2018（2）.6赖寿华，黄慧明，陈嘉平，陈晓明.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考J.城市规划学刊，2013（5）.7严金明，王晓莉，夏方舟.重塑自然资源管理新格局：目标定位、价值导向与战略选择J.中国土地科学，2018（4）.作者简介作者简介李彻丽格日,中级,沈阳市规划设计研究院李迎秋,副高级,沈阳市规划设计研究院范婷婷,中级,沈阳市规划设计研究院殷健,正高级,沈阳市规划设计研究院
