中国旧城更新概念辨析及规划体系初构.pdf

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1、中国旧城更新概念辨析及规划体系初构中国旧城更新概念辨析及规划体系初构申翔申翔摘要:摘要:文章梳理了中国旧城更新发展,对中国旧城更新的概念范畴进行辨析,并初步探索了旧城更新规划体系的组成。认为中国旧城更新的内涵重点是更新旧城内已不适应当前城市生活生产需求的区域或者是不符合城市现有功能定位需求的区域,不是对旧城全部区域的更新,依据此概念辨析,根据更新的范围与要素初步构建了包含 2 个层次 8 大类型的中国旧城更新规划体系, 并作为空间规划体系中详细规划的一部分。关键词关键词:旧城,旧城更新,规划体系1 研究背景研究背景1.1 时代发展要求时代发展要求2010 年后,随着经济增速放缓,国家宏观经济社

2、会发展整体从高速发展进入到中高速发展阶段。随着土地资源的日趋紧张,传统依靠资源快速消耗的、粗放式的城市发展模式难以为继, 城市发展方式由外延扩张式向内涵提升式转变, 城市用地拓展由新区建设转向旧城更新。图 1:中国发展新常态1.2 规划转型要求规划转型要求随着我国城镇化率突破 50%,北上广深等吸引力较强的核心城市城镇化率已经达到80%,甚至逼近 90%,由此带来两大影响:一方面,城镇化率增速逐渐放缓,涌入城市的人口规模不断减少,使得城市向外增量扩张的动力也趋弱;另一方面,中国城市普遍进入城市病集中爆发的阶段,原有的城市空间、设施开始出现诸多不适应,需要通过对存量空间的城市更新来解决。 在资源

3、约束与环境保护的多重压力下以及城市宜居性要求的提高, 城乡规划也转向了存量利用与旧城更新,对城市发展品质提出更高要求。1.3 理论研究要求理论研究要求1994 年,国外开始出现关于城市更新的文献,此后国内也逐步开始城市更新研究,且城市更新相关主题的文献数量远远多于英文文献;2000 年后研究数量不断增加,尤其 2004年后相关研究进入高峰期。总体上,国外文献早于国内,国内文献多于国外,也反映了国内城市发展及更新问题的相对复杂性。图 2:1990-2014 年中英文文献数量比较图表来源:朱轶佳, 李慧等. 城市更新研究的演进特征与趋势2 中国旧城更新的时代性要求中国旧城更新的时代性要求2.1 中

4、国旧城更新演变与趋势中国旧城更新演变与趋势改革开放后,中国城市建设逐步进入加速期,尤其是 2000 年后,经济高速增长推动城市进入大规模增量扩张阶段, 对于经济效益的追求和土地财政的依赖, 呈现出大规模推倒重建式的旧城更新状态。但随着城镇化的进一步发展,中国旧城更新的目标上越来越多元,更新方式更多以小规模渐进式更新为主,精细化更新将成为主题。表 1:我国旧城更新演变及其趋势判断旧 城 更新 关 键内容城镇化发展初期城镇化加速期城镇化稳定期(未来预判)计划经济( 1949-1978市场经济(1980、1990初期(20002010)后期( 2010 至年)年代)今)更 新 原因工业发展需求职工住

5、房需求居民住房需求工商业发展需求居民住房需求商贸发展需求“土地财政”城市功能提升、居住品质提升、解决城市病城市可持续发展城市复兴更 新 目标社会导向经济导向政府导向经济导向政府导向综合导向综合导向更 新 内容工业发展住宅建设住宅建设商业开发住宅建设商业开发高端城市功能住宅建设商业开发高端城市功能解决社会问题城市功能提升促进社会和谐更 新 方式逐步改造加强维修拆除重建为主拆除重建为主拆除重建与微更新并存小规模、微更新为主功能置换更 新 主体政府政府开发商政府地产商政府、地产商社区政府、地产商社区、市民更 新 规模规模小零散地块规模增大城市层面量大面广城市层面规模减小城市层面规模小社区尺度2.2

6、中国旧城更新研究的趋势重点中国旧城更新研究的趋势重点国内旧城更新内涵随着中国城镇化发展阶段变化而变化, 从早期解决经济发展、 历史保护、 功能提升等具体城市阶段发展的问题逐步演化至综合解决城市发展中的问题, 更多地成为推进城镇化进程的重要措施与手段。可以预计未来一段发展时期内,在存量更新语境下,许多城市新一轮发展的重大策略往往需要通过旧城更新来实现, 旧城更新将成为城市发展的重要战略,其内容不再仅仅侧重于住房政策和城市物质空间规划两个方面。总体而言,未来在旧城更新研究的重点包括两块:第一,在规划编制上。一方面,亟需建立起完整的城市更新规划体系,确定城市更新的主要技术标准、规范与编制技术方法;另

7、一方面, 需要对大量的新更新规划类型进行规划编制应对, 提供更具有实际可操作性的规划成果,指导更新实践;第二,在制度建设上。一方面,亟需在政府层面指定自上而下的相关配套制度,加强城市更新管理,落实相关规划与政策要求;另一方,应尽快针对不同地区、不同类型的城市更新,研究实施措施机制,保障更新的有序开展。3 中国旧城更新概念辨析中国旧城更新概念辨析3.1 中国旧城概念界定中国旧城概念界定3.1.1 旧城的范围旧城的范围一般指城市已建成的老旧地区, 但由于随城市发展, 其应属于一个动态概念。实际上,当代中国典型的城市模型由旧城、新城和开发区三部分组成,且各部分随着时间一直在发生动态变化。城市的旧城,

8、某种意义上即现状已建成区域,在建设时期由于受到当时的规划和建设水平、经济水平等因素的影响,在当前阶段其规划与建筑的外观、功能、质量等方面又不能满足城市居民的实际生活需要的区域,这些应是旧城更新的重点区域。图 3::中国城市模型对于开发区而言, 其是我国城市化中出现的特定空间区域, 目前面临的是单一产业功能向综合城市功能转变过程。而新城在过去快速城市化过程中,是城市发展的主要方向,但在存量更新时代中,大规模的新城建设已不太可能,取而代之的将是有限的增量区域,是城市未来发展的新的重大职能的精准供给区3.1.2 旧城的内涵旧城一般也称“老城”,并不同于相关法律法规所确定的如旧城区、历史城区等术语。其

9、中,“旧城区”概念在中华人民共和国城乡规划法(2008)第三十一条中提出,要求“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”;“历史城区”则是指“城镇中能体现其历史发展过程或某一发展时期风貌的地区。 涵盖一般通称的古城区和旧城区。 本规范特指历史城区中历史范围清楚、格局和风貌保存较为完整的需要保护控制地区。”(历史文化名城保护规划规范(2005)。由此可以看出,历史城区一般是一个相对固定范围,不会大于旧城区范围,其范围应全部包含在旧城区范围内。旧城旧城新城新城开发开发区区和历史城区、旧城区等相对固化的法定术语不同,旧城一

10、般相对于新城而言,从改造与更新的角度来说,旧城实际上是一个动态的概念。因此,旧城可以定义为:指在过去一段时期内规划与建成的城市地区, 但在现阶段其功能条件与建设质量等方面已落后于城市功能或城市居民实际生活需要的区域。3.1.3 中外旧城的差异性虽然中国的城市更新上与西方旧城更新在空间地域和更新方式上有相似性, 但由于城镇化阶段不同,中国旧城与西方发达国家城市的旧城地区还是有很大的发展差异性:首先,发达国家的旧城往往是城市衰败地区,人口外迁,活力下降,而中国大部分城市旧城地区往往是传统的城市中心区,是城市地区最具有商业效益的地段,大量商业不断入驻升级,使旧城仍旧活力十足;其次,中国大部分旧城地区

11、是民生设施最为完善的地区,生活便捷,因此旧城人口并未随城镇化发展外迁,西方世界的逆城市化或郊区化效应在中国并不显著;第三,在经济发展模式上, 由于中国采取了开发区这一特殊模式, 使得工业大部分集中在远离旧城的地区建设, 一定程度上降低了工业化过程中老城污染问题, 使得旧城地区环境问题不如西方城市旧城环境污染严重。与西方强调复兴旧城等意图有所差别, 中国旧城更新原因主要在于两点: 一是功能原因,原有的设施、空间不能满足现代城市生产、生活的需要;二是经济原因,原有的设施空间不能充分发挥实际土地价值, 所以新的功能和设施需要在此入驻替代。 中国的旧城更新接近城市再发展概念,与西方复兴旧城的目的不同,

12、因而方式上更多是拆除重建,功能上更多是服务业的不断升级,建设上是强度不断增高,使旧城更加满足功能与经济的需求。3.2 中国旧城更新的定义中国旧城更新的定义中国的旧城一般具有以下特征:第一,历史性:一般来说,旧城地区是一个城市最先发展的地区,经历了城市的长期发展与演变,往往是历史文化遗址遗迹、历史文化街区等较为集中的地区。同时,作为需要进行改造与更新的陈旧、衰退地区,旧城区在不同时期经历了不同的改造,这些时代性的发展变化印记往往能够清晰地体现在城区中;第二,落后性:在我国快速工业化、城镇化过程中,旧城地区发展相对滞后于新城新区的发展建设,这种滞后多表现为房屋老化下沉、道路狭窄拥堵、功能规划有缺陷

13、、公共设施落后、环境品质不高等问题;第三,复杂性:旧城更新涉及调整城市产业结构,提升投资、工作与居住环境以及完善基础设施等多个方面,另外主体多、利益博弈复杂,历史遗留问题也比较复杂,对操作实施提出很大的考验;第四,综合性:对于整个城市来说,旧城只是其中的一个组成部分,但实际上,旧城改造与更新是“牵一发而动全身”的,不可能抛开城市整体而单独考虑一个区域的改造问题,必须根据城市的发展,从城市整体发展的角度进行综合考虑。因此, 旧城更新的任务一方面要维护其独有的历史价值, 另一方面则需要大力提升生活品质与居住环境水平,整体上应达到城市本身发展的定位要求。所以,旧城更新是一个综合系统的工程,并不仅仅只

14、是针对旧城区或历史城区,两者应属于旧城的一个片区,是旧城其中的组成部分; 同时, 旧城更新也不是面面俱到, 全部铺开, 其应针对重点需要更新的区域,这些区域主要包括老旧居住小区、棚户区、城中村、零散工业区及诸如城市商业中心、大专学校校区、 行政办公区等老旧公共服务设施集中区等, 旧城更新的目标就是要更新整治这类不能适应城市功能发展和居民生活需要的区域。综上,旧城更新的定义为:更新已建成的城市功能区域内不符合城市功能发展或生活生产需求的区域。其主要更新范围除法定意义的“旧城区”,还包括城市历史建设时期留存的零星工业用地、棚户区等,也包括因城市发展而形成的“城中村”及其他有更新需求的城市功能区。更

15、新的目标是改善环境与风貌,提升生活生产品质等。图 4:旧城更新主要区域注:1:旧城区2:历史城区3-1:老旧住区3-2:城中村3-3:棚户区4:老旧工业小区5:公共服务集中区6:其他需更新的类型地区4 中国旧城更新规划体系初构中国旧城更新规划体系初构4.1 更新规划体系构建更新规划体系构建根据旧城更新的范围、 重点类型等不同, 划分为综合类旧城更新及专项类旧城更新两大更新规划层次,包括了 2 个综合类(全部或局部范围旧城更新作为 1 个类型)和 6 个专项类共 8 个类型的更新规划。4.2 更新规划层次更新规划层次综合类旧城更新指从城市建设的全局角度制定的战略性旧城更新规划, 包括城市全部或局

16、部旧城更新区域及类型,侧重于更新目标、战略要求、政策措施和实施手段的制定等,为进一步更新实施工作确定整体框架, 从制度上保障城市更新工作稳定持续推进等。 综合类旧旧城旧城旧城区旧城区3-143-23-32561图 5:旧城更新规划体系城更新类型主要包括旧城更新(全部或局部范围)、城市双修等规划等,通过目标性、战略性、政策性、实施性的综合更新改造规划体系,整体上协调旧城更新与城市发展的关系,统筹城市功能提升、促进经济社会发展、城市形象改善、历史文化和生态环境保护等各方面的协调发展。专项类旧城更新指针对各类具体旧城更新类型所制定的特定更新规划, 更新对象性质较为单一,主要面向待更新的生产、生活或历

17、史文化风貌区域,重点整治物质空间和塑造风貌特色。 专项类旧城更新根据更新地域主导功能属性的不同, 规划类型主要包括老旧住区更新规划、棚户区更新规划、城中村更新规划、老旧工业小区更新规划、公服集中地区更新规划及其他更新地区规划等。4.2 主要更新规划类型主要更新规划类型4.2.1 旧城更新规划是以存量更新为主题的综合性发展规划。 在统筹安排的视角下, 优化调整城市空间结构、土地利用、公共服务、市政基础设施、环境改善等,针对旧城更新重点地区提出针对性的管控引导要求。综合性的更新整治规划早期在我国经济发达地区或大城市开展,如广东“三旧”改造和武汉全市改造规划等。 本研究中旧城更新规划是包括全部或局部

18、旧城区域的综合性规划, 其中, 局部旧城更新规划应进一步深化全部范围的旧城更新规划内容, 控制和确定不同地段的功能结构、土地用途、更新范围、更新改造措施,协调地段内的基础设施和公共设施建设,制定具有针对性和实施性的更新规划策略。4.2.2 城市双修包括生态修复和城市修补规划, 生态修复是指用再生态的理念, 修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌,改善生态环境质量;城市修补是指用更新织补的理念,拆除违章建筑,修复城市设施、空间环境、景观风貌,提升城市特色和活力。通过城市物质空间的改造和设计,改善旧城公共服务质量、改进基础设施条件、保护城市历史文化、 完善城市功能体系及其承载空间、 修复生态山水环境

19、、 修复利用城市废弃用地、完善绿地系统、改善城市环境等。缓解城市病、保护与修复城市生态空间(山体、河流、湿地、植被)、改善城市功能和景观风貌、改善城市空间品质、合理引导城市空间发展、协调城市社会生活。4.2.3 老旧住区更新规划指针对旧城中具体的某一或某几处老旧住宅区的更新规划, 不改变其原有用地属性及大部分建筑,而以公共设施、公共空间、住宅质量、生活环境完善与提升为重点,提升居住环境品质及整体形象。4.2.4 棚户区更新规划以棚户区为研究对象的更新规划, 重在提高原有建筑的整体质量与风貌、 提升居住环境品质与公共服务设施配套水平。棚户区具体指城镇规划区范围内,房屋结构简易、建设密度较大、使用

20、年限久、房屋质量差、安全隐患多、使用功能不完善,配套设施不齐全的非集体所有建设区域,主要包括集中成片棚户区、非集中成片棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚改区、国有垦区危旧房等。4.2.5 城中村更新规划以城中村为研究对象的更新规划, 城中村是指位于建成区范围内, 被城镇建设用地包围,尚有农村社会管理组织存在的集体所有的非农建设用地, 按照其形成原因, 可以划分为遗留自然村和农民新村两类。 除着重提升其居住品质与服务水平外, 更新规划还应重点考虑如何实现城中村整体融入城市的政策与途径。4.2.6 老旧工业小区更新规划指针对旧城中零散分布的工业企业厂房、 仓库等工业建筑聚集区或工业遗产, 以功能置

21、换、产业提升、厂房改造、生态修复等为重点的旧城更新类型,通过更新规划使原先单一的工业生产区域能够更符合城市整体发展要求,体现城市发展要求。4.2.7 公服集中地区规划指针对旧城中原城市中心地区、大专院校校区等城市公共服务设施较为集中的旧城区域,包括旧有商业中心、成片低效用地等,以公共服务业态提升、沿街建筑风貌整治、静态交通设施和步行系统优化为重点, 提高公共服务设施地区的土地效益、 改善整体建筑风貌质量、提升产业发展水平等。4.2.8 其他类型地区更新规划指除上述类型外的具有特定更新意图区域, 如一些具有历史文化价值或生态环境较好的地区等。5 结语结语旧城更新是当前国家城市规划与建设的一项重要

22、内容, 首先必须明晰旧城的概念与范畴内涵。旧城与新城相对,一般为经过一段时期建设所形成的城市既有功能区域。旧城更新主要目的是更新已不适应当前城市生活生产需求的区域或者是不符合城市现有功能定位需求的区域, 所以旧城更新不是对旧城全部区域的更新工作, 更新的重点区域主要包括老旧住区、棚户区、城中村、老旧工业小区、公服集中地区及需更新或提升的其他地区等。在明确旧城范畴及更新重点内容下, 根据旧城更新的范围及重点更新要素可以初步建立旧城更新规划体系组成。 即分为综合类更新规划与专项类更新规划两大层次, 包括了 2 个综合类(全部或局部范围旧城更新作为 1 个类型)和 6 个专项类共 8 个类型的更新规

23、划,旧城更新规划应成为新时代空间规划体系的重要组成部分,位于详细规划序列。总体而言, 在当前宏观背景转变的情况下, 以旧城更新为主的存量规划研究将成为新时期空间规划的主要类型, 在明确旧城更新概念及构建旧城更新规划体系的同时, 应尽快建立旧城更新的实施保障制度。加快颁布相关城市更新政策,包括成立相应组织机构、编制并实施旧城专项规划、 多种方式、 形式等推动旧城更新等, 以更好地适应新时代城市更新的需求。参考文献参考文献1朱轶佳, 李慧等.城市更新研究的演进特征与趋势J.2赵燕菁,城市化 2.0 与规划转型一个两阶段模型的解释J,城市规划 2017(3).3基于江苏旧城更新的规划编制技术研究. 江苏省城市规划设计研究院. Z.2017.作者简介作者简介申翔,副总规划师,江苏省城市规划设计研究院

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